Сегодня проблема федерализма привлекает внимание многих политиков и ученых в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем экономического и политического развития (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).
Что же такое федерация и почему многие ученые и политики считают ее наиболее демократичной формой территориальной организации государства?
Это понятие неоднозначно трактуется в современном научном и политическом мире. Так, например, В.Е. Чиркин указывает на то, что термин «федерация» за последние годы становится достаточно размытым. (См. В.Е. Чиркин «Государственная власть субъекта федерации»- Государство и право. – 2000. — № 10. – с.6). Он справедливо выступает за более строгое его определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.
Как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «федерация – это не некая частичная сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков федерализма, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому разного рода «полуфедерации», «квазифедерации», «государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью» (См.: Э.В. Тадевосян «К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации» – Государство и право. – 2002. – № 3. – с. 17).
Главное в понятии федерации – это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей, и суть федерации – в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.
Что касается понятия «федерализм», то следует отметить, что довольно часто его отождествляют с понятием «федерация». Однако в последнее время в научной литературе все больше пробивает себе дорогу мнение о необходимости разведения этих понятий, их более четкого определения и выявления соотношения между ними. Потребность в таком разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять: во-первых, федерацию как реально существующую форму политико-территориальной организации государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, устремлениями, доктринами и прочим; во-вторых, уже сложившуюся федерацию и такое переходное состояние государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки. Проще говоря, развивается по пути федерализации.
Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация – это форма государства, а федерализм – это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства. (См., например, Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998). Федерализм – это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. Так, в той мере, в какой в Испании и Италии выявляются или усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами, хотя они и являются унитарными государствами.
Возникновение федеративных государств обусловлено различными причинами, и прежде всего особенностями исторического развития той или иной страны. Например, США как классическая федерация создавалась на основах межгосударственного союза, укрепления и развития союза отдельных штатов. Если же говорить о федерации в Германии, то здесь такая форма территориального устройства скорее была навязана в 1949 году оккупационной администрацией, без учета многих факторов существовавшей ранее территориальной организации этой страны. В связи с этим, как подчеркивает В.Н.Шаповал, «…существует определенная закономерность: там, где федерация не имеет союзного характера, а создавалась по инициативе уже существующих центральных властных структур, вновь созданное сложное государство имело искусственный характер. Это объективно сказывалось на механизме разделения компетенции между центром и субъектами, и прежде всего на объеме соответствующих полномочий не в пользу последних» (Актульні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року, с.99).
Таким образом, основным и главным вопросом федеративной формы территориальной организации государства является распределение компетенции между государством в целом (федерацией) и его субъектами (политико-территориальными единицами). В зависимости от его решения в каждом конкретном федеративном государстве определяется баланс власти в территориальном аспекте. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые складываются из таких элементов: исключительной компетенции федерации; исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени децентрализации федерации.
Федеративные государства по определению более демократичные, чем унитарные государства, что проявляется, прежде всего, в децентрализации власти, ее распределении между центром и субъектами федерации. Хотя полностью это можно утверждать лишь по отношению к действительным федерациям, в которых и субъекты федерации организацию власти внутри себя строят на основе децентрализации власти.
На раннем этапе развития федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое отражение в Конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от реальной жизни. Другая модель федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества и получила название кооперативного федерализма.
Таким образом, суть федерации заключается в решении проблемы разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов (см.: 9, с.17-18).
Федеративное государство характеризуется тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строится на основе конституционного распределения между ними прежде всего законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях, и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл – Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение данного решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.
Следующей чертой федеративного государства является наделение субъектов союза учредительной властью. Они, следовательно, имеют право принимать свою конституцию, которая, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В основном законе ФРГ (ст. 28) утверждается: «конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона» (См.: Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1996, с. 165).
Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяется только на территорию субъекта федерации и должно соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.
Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.
Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что федерация – это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.
Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него, имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Ирландии, Австрии, в состав которых входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.
Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная.
Следует обратить внимание на то, что по числу субъектов федерации отличаются друг от друга, причем это число не зависит от размера территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США – 50, Австралии – 6, Индии – 25, причем по площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Рол – Айленд (1055 кв. миль). Различны штаты и по количеству населения, например, штат Калифорния – 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков. И федеративное устройство в США симметрично;
б) размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами.
Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:
— исключительная федеральная компетенция;
— исключительная компетенция субъектов федерации;
— конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;
— остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.
От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетания вышеперечисленных видов распределения компетенции между государством и его субъектами.
Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так, например, все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и многие другие союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:
— проведение внешней политики государства;
— оборона страны;
— руководство вооруженными силами;
— объявление войны и заключение мира;
— регулирование таможенных отношений;
— кредитно-денежная и банковская система;
— наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);
— союзное гражданство и основные права человека;
— сбор важнейших налогов и сборов;
— организация федеральных государственных органов и др.
Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.
В. Е. Чиркин отмечает: «При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами» (См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999, с. 171).
Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в этой сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США, Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.
Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.
Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования – милицию (национальную) гвардию, но использовать они ее могут только в правоохранительных целях. В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены – Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.
Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.
Необходимо также отметить, что конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а конституции Австрии). Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.
Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.
Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль за соблюдением их соответствующими субъектами федерации;
в) организация публичной власти в субъектах федерации.
Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями субъектов союза (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью для федеративных государств является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.
Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики) имеют, как правило, свой законодательный орган, избираемый населением соответствующего субъекта федерации, который может быть как однопалатным, так и двухпалатным. Однопалатные парламенты всех субъектов федерации формируются, например, в Австрии, Венесуэле, Мексике, Швейцарии. В ФРГ все земельные парламенты – ландтаги, кроме Баварии, также однопалатные. В США однопалатный законодательный орган существует только в штате Небраска, а в остальных 49 штатах образованы двухпалатные законодательные органы. В Индии двухпалатная структура действует в пяти штатах из двадцати двух.
Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран (США, ФРГ, Канада) субъекты федерации (штаты, земли, провинции) сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичны тем же, что и в федеральных парламентах.
Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании, однако в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом. Так, в США главу исполнительной власти (губернатора) население штата избирает прямыми выборами (в штате Миссисипи он избирается выборщиками), и его отношения с законодательным органом строятся по типу отношений президента с конгрессом.
В Канаде, Индии, ФРГ, Австралии исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.
В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль за соответствием регионального законодательства конституции.
Отправить комментарий