Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, практически все страны Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран. Унитарное государство — это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.
В целом унитарное государство характеризуется следующими признаками.
Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные, судебные органы, которые осуществляют верховное руководство местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент, состоящий из национального собрания и сената. Верховная исполнительная власть на всей территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве осуществляет кассационный суд.
Во-вторых, на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводятся обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.
В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.
В-четвертых, унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию (в Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане, согласно закону о самоуправлении южных провинций 1972 года, автономное право предоставлено южному региону и т.д.).
В-пятых, в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.
В-шестых, унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.
Однако необходимо заметить, что и такая форма территориальной организации государства предполагает определенную систему взаимоотношений центральной власти и власти, организованной в административно-территориальных единицах, разграничение их компетенции. В зависимости от того, как законодательно и фактически строятся эти взаимоотношения, унитарные государства могут быть централизованными, децентрализованными и относительно децентрализованными.
Для централизованных унитарных государств характерным является то, что управление составными территориальными частями государства осуществляется центральными органами власти. В таких государствах во все звеньях административно - территориального устройства, включая и общинное звено, назначаются центральной властью чиновники для управления ими. Или же такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом.
В децентрализованных унитарных государствах существует распределение полномочий между центральной властью и властью в административно-территориальных единицах высшего уровня (регионы, области, районы и т.п.), что сближает такие государства с федерацией. В таких унитарных государствах нет назначенных в административно-территориальные единицы представителей центральной власти, обладающих общей компетенцией по управлению ими. Итальянская Республика — государство со всеми признаками унитаризма, но при этом область может издавать законодательные нормы по 18 позициям, если они не противоречат национальным интересам и интересам других областей (См.: Конституция Италии. — Конституции государств Европейского Союза. Под общей ред. Л.А. Окунькова.- М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. - С. 443)
Область имеет свой устав, в котором содержатся нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам, и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Области имеют также децентрализованную структуру публичной власти.
Децентрализация государственного устройства является ключевым началом любого федеративного государства. В преимущественной и наиболее интенсивной форме децентрализация выражена в территориальной автономии. Ее суть состоит в наличии самоуправляющихся территориальных единиц, наделенных самостоятельностью в пределах, установленных конституцией или законом. Как отметил в свое время выдающийся немецкий государствовед Г.Еллинек, «областная форма (имелась в виду территориальная автономия. — Авт.) является самой крайней границей, до которой может дойти децентрализованное государство без нарушения его единства». Децентрализация властных полномочий на протяжении веков составляла их исключительную монополию. Под воздействием политических факторов процесс членения суверенных государств на интегральные образования за истекшие примерно полвека приобрел большую масштабность и стал распространяться и на традиционно унитарные государства.
Унитаризм и федерализм так долго существовали параллельно друг другу и, в известном смысле, противостояли один другому, что, как это не раз бывало в политике, в конце концов сблизились. По аналогии с федеративными государствами в ряде унитарных государств в соответствии с их основными и органическими законами осуществлено разграничение компетенции между унитарной властью и слагаемыми самоуправляемыми территориями. В лучших традициях классического федерализма к исключительной компетенции государства отнесены, в частности, внешняя политика, вооруженные силы, денежно-кредитные отношения, пограничная служба, таможенное дело, внешняя торговля, отправление правосудия... К исключительной компетенции в автономных образованиях — учреждение всех трех ветвей власти, изменение границ муниципалитетов, градостроительство, сельское хозяйство, культура, архивы, туризм, спорт...
Однако децентрализованные унитарные государства «... не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью». (Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. — Государство и право. — № 3 — С. 17).
Относительно децентрализованное унитарное государство одновременно имеет признаки централизации и децентрализации. В высших звеньях административно-территориального деления такого государства или, как принято говорить, в искусственных административно-территориальных единицах (область, край, район и т.п.) есть два органа власти, один из которых — назначенный сверху представитель центральной власти (префект, комиссар, председатель государственной администрации и т.п.). А другой избирается населением (совет) — орган местного самоуправления, имеющий свои исполнительные органы. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. В отдельных государствах мэр может избираться и непосредственно населением. Следует отметить, что выделенные выше разновидности «унитарности» могут иметь в каждом конкретном государстве свои особенности, в зависимости от исторических, социально-экономических, политических условий, обычаев и традиций. Развитие человеческого общества и государств показывает, что система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями развивается в сложных условиях, с поворотами и зигзагами, с присущими им противоречиями. Многочисленные реформы этих систем свидетельствуют о том, что этого не избежала ни одна страна. Однако здесь прослеживается доминирующая тенденция децентрализации и деконцентрации государственной власти.
Необходимо подчеркнуть, что в ряде унитарных государств, как уже было отмечено выше, в том или ином виде существуют автономные образования, которым предоставляются более широкие права и свободы по сравнению с другими территориальными единицами государства. В настоящее время интерес к вопросам автономии обусловлен тем, что в правовой доктрине многих стран автономия рассматривается как одна из форм децентрализации власти, как способ разделения по вертикали полномочий между центром и нижестоящими уровнями. Обычно автономии создаются в унитарных государствах, ряд территориальных образований которых обладает существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями.
Автономные образования, несмотря на свою специфику, могут иметь общие черты, которые заключаются в порядке их формирования. Например, в Дании и Финляндии автономные образования были созданы на основании специального закона. В его разработке принимали участие как представители центральной власти, так и представители автономий, что дало возможность согласовать спорные моменты на начальной стадии. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.
В Португалии принимались во внимание иные критерии: предоставление статуса автономии островам Азорского архипелага и Мадейре определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными особенностями жизни населения. Институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным парламентом. Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях. Это контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида, регламентированных ст.278 и 279 конституции Португальской Республики (См.: Конституции государств Европейского Союза. - М.;НОРМА ИНФРА, 1999. - С. 593). В Португалии и суды общей компетенции наделены конституционной правосубъектностью.
В Италии и Испании тоже было принято оригинальное решение территориальной организации государства. У них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автономизации охватил всю страну. В конституции Итальянской Республики предусмотрено создание 20 автономных областей: пятнадцати предоставляется статус обычной автономии, а пять имеют специальный статус.
Они в тех районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера.
В конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом — в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано. Институциональными актами автономных образований как в Италии, так и в Испании являются статуты, которые регулируют вопросы их внутренней организации. В Италии статуты областей разрабатываются и принимаются областными советами. Однако они подлежат утверждению парламентом Италии. И он может как утвердить его, так вернуть областному совету для повторного рассмотрения.
В Испании статуты региональных объединений подлежат одобрению генеральными кортесами (парламентом). Пересмотр статутов может осуществляться не ранее чем через пять лет. Кардинальные социальные и политические изменения в Испании, в прошлом тоталитарном государстве, произошли после крушения режима Франко. Реформа государственного устройства, превратившая страну из строго централизованного государства («один народ, одно отечество, одно государство») в децентрализованное унитарное государство, обуздала вакханалию агрессивного сепаратизма, существенным образом оздоровила внутриполитическую обстановку.
Ключевым положением статутов как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных формирований. Предоставление автономиям широких полномочий государством не означает полное невмешательство центральной власти государства. В Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара, который руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных структур области.
Из всего сказанного можно делать вывод: одной из форм территориального устройства государства, которая может оптимально решить такие задачи, как защита прав национальных меньшинств и сохранение политической и территориальной целостности страны, является унитарное децентрализованное государство. Повторюсь, оно достаточно близко к федеративному государству, но не тождественное ему.
Отправить комментарий