Одной из главных государственных проблем независимой Украины была и остается проблема территориальной децентрализации публичной власти. Сегодня, когда основной задачей в державе провозглашается укрепление и развитие демократии, эти вопросы еще более актуализируются и возрастает их значение в условиях сознательного и целенаправленного утверждения в стране европейского правопорядка. Намечен курс на интегрирование Украины в Европейское сообщество. А в нем принято, что ни одно государство не может считаться демократическим, если в нем нет территориальной децентрализации государственной власти.
Совет Европы уже с начала пятидесятых годов прошлого века в свою политическую программу включил защиту местной и региональной автономии. Именно она является эффективной формой демократической децентрализации государственной власти. Важнейшими документами, определяющими основы местной и региональной демократии в странах, входящих в Совет Европы, стала Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году, а также проект Европейской хартии регионального самоуправления, принятый в июне 1997 года. Украина, подписав без всяких ограничений Европейскую хартию местного самоуправления, взяла на себя обязательство соблюдать закрепленные в ней положения.
Однако на практике мы оказались пока не в состоянии полностью привести свое законодательство в соответствие с европейскими стандартами. И в первую очередь это касается практического решения проблемы децентрализации, внедрения эффективной модели местного и регионального самоуправления. Фактически в Украине до сих пор действует централизованная система власти и управления, во многом сдерживающая инициативу территориальных образований, а следовательно, и их саморазвитие. Это проявляется, прежде всего, в концентрации управленческих, финансовых, материальных, кадровых ресурсов в центральных органах власти. Сегодня все усугубляется еще и попытками дискредитации избранных руководителей местного самоуправления, отстранения самих органов местного самоуправления от решения местных проблем. Делается это через ограничение их бюджетов, выдвижение на первый план государственных администраций, которые по существу узурпировали власть на местах, в нарушение Конституции и законов Украины, взяв на себя функции и полномочия местного самоуправления, отказавшись от сотрудничества с органами местного самоуправления. Действия нынешней власти позволяют сделать вывод о том, что бывшая оппозиция, яростно боровшаяся с «коррумпированной и бандитской властью», с ее чрезмерной централизацией, сама заразилась этими бациллами. Причем в самой тяжелой и опасной форме. Об этом свидетельствуют те процессы, которые протекают в современной Украине и ничего общего не имеют ни с демократией, ни с открытостью, ни с честностью, ни с заботой о человеке. Это достаточно ярко подтвердил скандал внутри самой власти, когда люди из президентского окружения обвинили друг друга в коррупционных действиях, что привело 8 сентября 2005 года к отставке правительства Ю. Тимошенко и ряда высокопоставленных чиновников, приближенных к Президенту Украины. Это показатель, прежде всего, неэффективности существующей организации власти, сконцентрированной в центре.
Наблюдается явное противоречие между намерениями властных структур (как в прошлом, так и в настоящем) и их бездействием по изменению существующей территориальной организации управления в нашем государстве. Ряд политиков, в том числе и находящиеся сегодня у руля, все еще считают децентрализацию угрозой единству и целостности Украины. Так, например, бывший премьер-министр Украины Юлия Тимошенко считает федерализм движением к расколу Украины. Принимая участие в прямом эфире программы «Диалог с Донбассом» на телерадиокомпании «Украина» в Донецке еще 30 декабря 2004 года, о федерализме она сказала следующее: «Он никогда не возникал в унитарной стране. Все федеративные образования возникали из объединения, а не из разъединения. Украина — целостная страна. Обратный процесс — нонсенс... Мы станем неполноценными, если мы раздерем страну на части».
Но ведь наша страна и так поделена на отдельные части — области, районы... Когда речь идет о федерализме, то подразумевается не создание отдельных от Украины самостоятельных государств на базе этих областей или других крупных территориальных образований, а наделение их большими полномочиями по отношению к центру, дающими возможность им самоуправляться в едином государстве. Развал страны никому не выгоден! Единство и территориальная целостность — одна из важнейших ценностей украинского народа, и вряд ли какая-либо политическая сила вообще решится выступать против этого. Политическая борьба ведется совсем по иному вопросу — чрезмерной централизации государственной власти. Как раз этого и не хотят признать так называемые «борцы за территориальную целостность». На эту целостность никто и не покушался! Об этом надо прямо говорить, если уж быть честными политиками.
Искаженное толкование понятия территориальной организации государства позволяет тем, кто не скрывает своего стремления к абсолютной власти, под лозунгом укрепления единства и территориальной целостности попытаться сохранить существующую централизованную систему управления территориями. Используя методы психологического давления на большую часть граждан, вряд ли разбирающихся во всех тонкостях теории государства и права, такие «защитники» Украины обвиняют каждого, кто выступает за качественно новую территориальную организацию власти, в сепаратизме. При этом не объясняют смысл и содержание этого понятия. Пугая народ сепаратизмом, который якобы имеет место на юго-востоке Украины, в действительности они боятся децентрализации государственной власти, объективной необходимости укрепления регионального и местного самоуправления, расширения его полномочий.
Таким образом, проблема федерализма, децентрализации власти, совершенствования территориальной организации государства сегодня является одной из самых острых, дискуссионных. Порой она может быть весьма опасной для самих участников дискуссии, высказавших свою точку зрения. Естественно, если предлагаемое решение отлично от мнения начальства. За отстаивание идей федерализма прокуратура вполне может завести уголовное дело — за примерами далеко ходить не надо!
Явно или неявно к таким действиям подталкивает сам Президент Украины, который приравнивает федерализм к сепаратизму. В.А. Ющенко вообще считает преступлением пропаганду самой идеи и полагает, что тех, кто стоит на позициях федерализма, необходимо упрятать за решетку. Интересно, какой была бы реакция американских сенаторов или членов бундесрата ФРГ, если бы откровения В. Ющенко, что федерализм — это политическое преступление, за призывы к которому надо снимать с должностей, привлекать к уголовной ответственности, прозвучали бы в их аудитории?
Однако шила в мешке не утаишь. Мировой общественности становится известно все больше о «нюансах демократии» в Украине. В том числе к ней доходят и мнения известных отечественных и зарубежных ученых, политологов. И предъявление соответствующих обвинений мне, а также бывшему председателю Харьковской областной государственной администрации области Е. Кушнареву политолог, директор украинского филиала Международного института гуманитарно-политических исследований Владимир Малинкович назвал политическими репрессиями. К тому же власти, кажется, путаются в понятиях. «Смешивать федерализм и сепаратизм ни в коем случае нельзя, — цитирует слова политолога FromUA.com. — К сожалению, В. Ющенко постоянно это делает. Неоднократно в его выступлениях слово «сепаратизм» шло в том же ряду, что и слово «федерализм». Однако стремление к федерализму не является преступлением».
Руководитель Центра исследований политических ценностей Олесь Доний считает, что «...призывы к созданию автономии в составе Украины не содержат в себе состава преступления, так как федеративное устройство — это только один из вариантов государственного устройства страны. Некоторые политические активисты не различают понятия сепаратизм и федерализм, тем самым фактически дезориентируя общественное сознание. Правоохранительные органы должны руководствоваться законом и четко разобраться, был ли в действиях кого-то из высокопоставленных чиновников реальный состав преступления. В то же время существует подозрение, что кое-кому из властных структур выгодно не столько завершить «дело сепаратистов», сколько, наоборот, постоянно держать его открытым. Это даст возможность фактически шантажировать значительную часть восточноукраинской элиты, держать ее на «крючке» страха и, соответственно, получать от нее ренту в виде политических бонусов или в виде экономических».
А вот мнение директора Института глобальных стратегий Вадима Карасева: «Власть заинтересована в том, чтобы провести такую крупную санацию региональных элит с украинского индустриального востока и нейтрализовать влиятельных конкурентов на восточноукраинском электоральном поле, особенно тех, которые имеют влияние в региональных элитах и которые могли бы не только принять участие в общенациональной парламентской кампании, а и создать достаточно некомфортные условия для провластных сил на выборах мэров городов, на выборах областных и городских Советов. Власть не имеет сегодня конкурентоспособных лояльных региональных элит, поэтому вот один из инструментариев для достижения цели — стабилизация политического режима в ходе парламентских выборов 2006 года и стабилизация местных провластных элит — это точечное вычищение символических и реальных политических фигур, которые еще имеют какие-то ресурсы, в том числе материальные, на какое-то сопротивление власти».
Большой опасностью сегодня является и тенденция к монополизации власти в стране одной политической силой, к признанию истинной только ее идеологии. При этом окружение Президента и исполнительная власть усилили свое административное давление на местные органы власти, стараясь вогнать их в жесткие рамки безропотных исполнителей, подобранных по принципу лояльности к центру, к той политической силе, которая его олицетворяет. Представители центральной власти на местах в своих выступлениях больше говорят об исполнении указов Президента, чем о реализации воли народа. Нет толчка к развитию всех отраслей хозяйства, общественной жизни, к созданию полноценного гражданского общества. Наоборот, наблюдаются те же негативные явления, за что жестко критиковали бывшую власть бывшие же оппозиционеры. Теперь решения на самом высоком уровне принимают они. Но отчего же от наследства не отказываются?
Причина очевидна — желание сохранить старую систему организации власти, многократно проклятую, но лично удобную. Именно ее как раз и надо менять, но не хочется поступаться имеющимися возможностями и удобствами. Тогда взамен затевается кадровая чехарда, служащая дымовой завесой и дающая возможность убирать вместе с нерадивыми чиновниками достойных и талантливых руководителей.
Сегодня уже становится очевидным — об этом говорят эксперты, — что нынешняя политика властных структур никак не способствует укреплению стабильности, единства нашей государственности. Скорее наоборот — еще больше ведет к росту напряженности в обществе, к разобщенности регионов, к снижению их экономической активности и углублению дифференциации территориального развития. Идет усиление диспропорций, обострение социальных проблем, ухудшение жизненного уровня населения. Все это, естественно, не может служить укреплению социально-политической стабильности в обществе и быть гарантией развития демократии. Только идеалист или законченный авантюрист может полагать, что эти противоречия можно устранить прямым давлением центра, путем издания указов и распоряжений. Стоит ли говорить, что на истинных идеалистов в современной Украине — острейший дефицит?
Надо признать, что в решении проблемы территориальной организации государства наблюдается искаженное понимание принципа унитарности. Он сегодня трактуется как максимальное умаление роли регионов в общегосударственном развитии и выработке по отношению к ним «среднеарифметического» подхода. Это то, что заведомо никого не может удовлетворить! Доказательством служат протесты населения территориальных единиц против предлагаемой правительством реформы территориального устройства. В проекте закона «О территориальном устройстве Украины» вообще ничего не говорится о статусе территориальных образований и, прежде всего, об их функциях и полномочиях, о взаимоотношениях центральной власти и власти в территориальных образованиях, о территориальной децентрализации. Зато в нем легко просматривается чисто механический подход к вопросам объединения населенных пунктов в громады, к укрупнению районов и т.п. Поэтому такой законопроект и предлагаемая территориальная реформа встретили активное сопротивление большинства территориальных громад Украины.
До сих пор существует не имеющая логического обоснования боязнь расширения полномочий регионов. Считать ли ее необъяснимой? Наверное, не стоит. Страх перемен зиждется в первую очередь на страхе утраты личного влияния конкретными чиновниками, привыкшими повелевать путем контроля над распределением ресурсов и движением финансовых потоков.
Противники регионализма уверяют: это движение к образованию удельных княжеств и даже к распаду единого государства! Между тем объективный анализ показывает, что Украина является страной многонациональной, многоязычной, поликонфессиональной, имеющей разнонаправленные экономические интересы региональных элит. Как справедливо подчеркивают отдельные ученые и политики, исторически территория Украины формировалась из разных частей, которые в продолжение многих столетий находились в составе, а следовательно, и под влиянием таких государств, как Польша, Россия, Австро-Венгрия, Румыния. Именно эти обстоятельства и обусловили социально-экономические, ментальные, культурные, конфессиональные, лингвистические и прочие отличия разных регионов Украины. Сегодня не замечать различий регионов — это проявлять невежество или же умышленно подчеркивать намеренное их игнорирование.
Вопрос о региональных отличиях «высветился» (и не как-нибудь, а в электоральном смысле, предельно убедительно для любого политика!) в ходе президентских выборов 2004 года. «Если посмотреть на карту голосования, увидим, что разлом прошел по линии, отделяющей северо-западную часть Украины от юго-восточной, — отмечает народный депутат Украины, академик Петр Толочко. — Ландшафтно эта граница проходит между степной зоной и лесостепной, в хозяйственном отношении — между промышленным юго-востоком, с одной стороны, и сельскохозяйственным западом-севером — с другой. Простое объяснение, основывающееся на происхождении кандидатов в президенты и их команд, является далеко не исчерпывающим. Причины здесь значительно глубже, они в ориентационно-ценностных политических и культурно-исторических традициях, доминирующих в этих двух больших регионах Украины».
По мнению П. Толочко, укрепление унитаризма — путь бесперспективный, поскольку «чрезмерная властно-административная централизация, которая к тому же основана на абсолютизации ценностей (культурно-исторических, идеологических, этнонациональных, конфессионных), характерных только для части общества, рано или поздно приводит к ее краху.
Поэтому государственная политика должна заключаться не в бесполезном стремлении подавления этих объективных реалий, а в их превращении из фактора потенциальной опасности в фактор, укрепляющий единство государства. Именно на этом необходимо сосредоточить внимание.
В этих теоретических разделах, не претендуя на абсолютную истину, я и попытаюсь ответить на главный вопрос государственного устройства Украины, который сегодня будоражит общество: «Является ли федерализм угрозой украинскому государству, или же, наоборот, он представляет собой необходимое условие укрепления его единства и целостности?».
Здесь систематизированы имеющиеся точки зрения на проблемы децентрализации государственной власти, регионализма и федерализма. Используются материалы отечественных и зарубежных авторов, взятых из различных источников, а также получили свое развитие идеи, высказанные в брошюре «Манифест федерализма, или Путь к демократическому государству».
Отправить комментарий