Сегодня термины «федерация», «федерализм» стали активно использоваться как в научной литературе, так и в периодической печати. Особое внимание к ним проявилось после событий, связанных с президентскими выборами в Украине в 2004 году. При этом каждый из авторов по-своему трактует их смысл и содержание. Все это порождает путаницу в умах не только обыкновенных граждан, но и отдельных политиков, определяет их позицию к федерализму: от восторженно позитивной до агрессивно негативной. Поэтому прежде чем говорить о значении и роли федеративного устройства государства, о средерализме вообще, необходимо раскрыть объективное содержание и сущность понятий.
Термин «федерализм» — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого термина «федерализм (federalism) исследователи связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар, один из наиболее авторитетных и известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных обязательств.
Исследователи обращают внимание на то, что политический федерализм вырос фактически из «федеральной теологии», зародившейся в недрах католического социального учения (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на Североамериканский континент. Основой теологии была идея ненасильственного соглашения, выступающего необходимой предпосылкой прочности гражданских институтов.
Таким образом, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора), доверия (родственным «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, которая выражает политическую справедливость, формирует политическое поведение людей и направляет их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ. По мнению Винсента Острома, он является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой централизованной властной вертикали, гомогенному обществу. А Престон Кинг рассматривает федерацию в качестве одной из разновидностей демократического правления. (См.: Ирина Бусыгина, Андрей Захаров. Федерализм. Общая тетрадь //Вестник Московской школы политических исследований. — 2002, № 4(23). - С. 96-99.)
Следует также отметить, что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие «государство». Так, например, по мнению российского мыслителя И. Ильина «... федерация возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств, которые стремятся объединиться». (См.: Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи. Джорданвилл, 1991. — с.52-53.) Иначе говоря, федерация — это система взаимоотношений властных структур, социальных институтов, основанная на принципах не субординации, а координации. Такое понимание федерализма приводит к выводу о том, что федерализм — это «рукотоворное создание»: для его внедрения необходима только политическая воля, а двигателем данной операции является государственная власть. В связи с этим можно вспомнить образование государственно-территориального устройства Германии в 1949 году, которое было скорее искусственным, созданным по воле центральной государственной власти, под влиянием оккупационной администрации. В данном отношении, как подчеркивает В.Н.Шаповал, «...существует определенная закономерность: там, где федерация не имеет союзного характера, а создавалась по инициативе уже существующих центральных властных структур, вновь созданное сложное государство имело искусственный характер. Это объективно сказывалось на механизме разделения компетенции между центром и субъектами и, прежде всего, на объеме соответствующих полномочий не в пользу последних». (Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року. — К., 1992. — с.99.) С этим можно согласиться, хотя конкретные федерации, пусть даже созданные по воле государства, не всегда могут иметь преимущества центральной власти, центрального правительства в распределении компетенции.
Второй подход, который присущ большинству американских исследователей, характеризуется тем, что федерализм трактуется как форма самоорганизации граждан, в рамках которой обеспечивается согласование индивидуальных интересов. Примером может служить федерация США, основанная на децентрализации власти, которая, в свою очередь, начиналась с конкретного человека, обладающего нерушимыми правами и свободами. При таком понимании федерализма взаимоотношения между элементами государственной системы являются вторичными, «надстроечными» над личностным измерением федералистской идеи. Именно это и является, на наш взгляд, важнейшей составляющей федерализма. На первый план здесь выступает человеческий фактор, личностное содержание, а не внешняя, правовая сторона, что характерно для первого подхода к федерализму. Современный федерализм становится все больше своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как «институциализация свободы». ( Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм.// Полис, 1995 — №5 — С.106-115.)
На неоднозначность трактовки и размытость термина «федерация» указывает известный российский государствовед В.Е. Чиркин. (См.: В.Е. Чиркин. Государственная власть субъекта федерации. — Государство и право. — 2000. — №10. — с.6). Он справедливо выступает за более строгое его определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.
Как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «федерация — это не некая частичная сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков федерализма, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому разного рода «полуфедерации», «квазифедерации», «государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью». (См.: Э.В. Тадевосян. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. — Государство и право. - 2002. — № 3. -с. 17.)
Главное в понятии федерации — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.
Что касается понятия «федерализм», то довольно часто его отождествляют с понятием «федерация». Однако в последнее время в научной литературе все больше пробивает себе дорогу мнение о необходимости разведения этих понятий, их более четкого определения и выявления соотношения между ними. Потребность в таком разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять, во-первых, федерацию как реально существующую форму политико-территориальной организации государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, устремлениями, доктринами и т.п.; во-вторых, уже сложившуюся федерацию и такое переходное состояние государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки, т.е. развивается по пути федерализации.
Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация — это форма государства, а федерализм — это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства. (См., например, Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. — М., 1998). Федерализм — это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. В той же мере, в какой в Испании и Италии выявляются или усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами, хотя они и являются унитарными государствами.
Необходимо отметить, что возникновение федеративных государств обусловлено различными причинами и, прежде всего, особенностями исторического развития той или иной страны.
Рассмотрим наиболее типичные конкретные федеративные государства.
Американский федерализм. Федерализм в Америке возник на основе новой концепции суверенитета, в соответствии с которой верховная власть обладает высшим правом. Это принципиальное отличие от английской и европейской политической теории, которая считала суверенитет унитарным и неделимым. Поэтому во времена имперского кризиса, предшествовавшего отделению Америки от Великобритании в 1776 году, колонисты оспаривали справедливость того, что в то время, как английский парламент контролировал все вопросы, относящиеся к империи в целом, на практике законы для соответствующей колонии писали колониальные законодательные органы. Более того, первые правительства Америки эпохи войны за независимость действовали в соответствии со старой теорией неделимого суверенитета. Согласно статьям конфедерации (1783 г.), первой конституции нации, каждый штат или бывшая колония обладала верховной властью; штаты всего лишь сотрудничали в рамках «лиги дружбы», в кругу которой решались вопросы общенационального значения. Тем не менее, опыт конфедеративной формы правления оказался неудовлетворительным и, по мнению некоторых, даже опасным. Штаты не только лишали гражданских свобод часть своих граждан, но зачастую преследовали свои собственные интересы в ущерб нации в целом. Рыхлость и малоэффективность конфедерации, недовольство народных масс итогами освободительной войны, которая одновременно носила характер буржуазно-демократической революции, обусловили необходимость реформирования конфедерации и централизации государственной власти.
Для решения этих задач в мае 1787 г. был созван в г. Филадельфии конвент, 55 делегатов которого представляли все штаты. Однако делегаты конвента, среди которых были Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие выдающиеся американские государственные и общественные деятели, признанные впоследствии «отцами-основателями США», вместо реформирования конфедерации учредили более совершенное союзное государство (федерацию).
Конституция этого государства указывала источник суверенитета — американский народ. Созданный народом (по крайней мере, так говорится в преамбуле), этот документ не признавал существование суверенитета как национального правительства, так и правительств штатов. То, что когда-то казалось лишенным логики, а именно правительство в рамках другого правительства, теперь стало возможным, поскольку национальная власть и власть штатов возникали благодаря предоставлению им властных полномочий суверенным народом. Это предоставление власти было закреплено в письменной конституции, которая отводила различную роль правительствам разного уровня. Власти государства и власти штата могли управлять одновременно одной и той же территорией и одним и тем же населением, поскольку их действия были направлены на различные цели — штаты занимались вопросами местного значения, национальное правительство — важными вопросами общего характера. Американский эксперимент по установлению государственной власти позволил и правительствам штатов, и национальному правительству сосуществовать в качестве отдельных и независимых органов, с независимыми сферами полномочий, поскольку все они существуют для служения народу.
Соединенные Штаты являются одним из наиболее ярких примеров стран с реальной федеративной структурой. Общенациональное правительство размещено в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, совсем не являются обычными проводниками его курса. Каждый штат имеет свое правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри своих сфер они являются вполне суверенными — то есть имеют возможность осуществлять полный контроль.
Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они имеют свои собственные конституции. Они имеют и законодательные собрания, и главу исполнительной власти. Каждый штат имеет также и свою собственную судебную систему и полицию. Каждый имеет кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и, соответственно, имеет большие финансовые возможности для решения тех или иных задач. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может принимать решения, которые влияют на макроэкономическую ситуацию в стране. С другой стороны, федеральное правительство не имеет права на наложение и взимание административных штрафов, арест за незначительные уголовные преступления и т.п. Оно не принимает местные законы, не может влиять на вопросы продажи-купли земли, предприятий, акций и всего, что связано с частной собственностью. Оно не выполняет большую часть обычной, повседневной работы. На создание США, их политическое и территориальное устройство повлияли такие факторы, как территориальное деление страны в колониальный период, последствия освободительной и гражданской войн. Исторически сложилось, что в США основным населением, особенно в период формирования государственности, были эмигранты или их ближайшие потомки, и нынешнее устройство сложилось как симбиоз стремления к максимальной индивидуальной свободе, с одной стороны, и необходимости отражения внешней угрозы— с другой. В целом же США — это пример именно территориальной федерации. Федерация США относительно централизованная. Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и штатов.
Швейцарский федерализм. Вторым примером федерации, но уже созданной как историческое сообщество различных национальностей, является Швейцария. Здесь федерация явилась следствием борьбы населения городов с двумя королевскими династиями — немцами Габсбургами и французами Савойскими. Первоначально Швейцария была образована как «вечный союз» для отражения внешней угрозы, который после ряда победных войн перерос в «Швейцарское присяжное товарищество». Окончательно Швейцария как федеративная страна сформировалась в 1848 году после освобождения от Наполеона. Принятая в этом году конституция закрепила принципы построения государства, которые действуют и сейчас. Швейцария имеет двухпалатный парламент — палату федерации и палату национальностей. Исполнительная власть — федеративный совет из 7 членов избирается обеими палатами парламента. Несмотря на то, что около тысячи лет назад на территории Швейцарии жили в основном гельветские племена, на протяжении всей истории государственности никому даже в голову не приходило использовать этот факт для построения унитарного общества.
В целом из истории данной страны можно сделать вывод, что Швейцария образовалась и существует именно вследствие стремления жить независимо и свободно от двух соседних государств, и федеративная модель отражает стремление людей к этой свободе. Данная модель современного федеративного государства, а также строгое соблюдение нейтралитета помогли Швейцарии стать высокоразвитой и богатой страной.
По мнению исследователей и политиков, федерализм в Швейцарии является краеугольным камнем государственности. В настоящее время Швейцария состоит из 26 кантонов и полукантонов, каждый кантон — это государство в миниатюре. Существует централизованная власть, но только в той степени, насколько кантоны готовы были уступить ей часть своих полномочий. Федеральной власти изначально были переданы только вопросы внешней политики, финансовой политики и обороны, но постепенно компетенция немного расширилась. В остальном каждый кантон имеет свою специфику. Швейцарцы относятся к совершенно разным этническим и языковым группам: 65% общаются на немецком языке, но есть еще 19%, говорящих на французском, 8% — на итальянском, 1% — на ретороманском языке. При этом большинство швейцарцев, говорящих, например, на немецком, не знают французского и наоборот. Не надо забывать, что 46% швейцарцев — католики, 40% — протестанты. Но ведь удается найти взаимопонимание?
И в качестве примера того, как теперь решаются некоторые еще не решенные проблемы, можно привести историю выделения из кантона Берн кантона Юра. В кантоне Берн жили и живут немецко- и франкоговорящие швейцарцы. Но в этом кантоне была местность Юра, где люди говорили в основном на французском языке. В результате политической воли появился новый кантон. Решение давалось тяжело, процесс был длительным, но уже 15 лет кантон существует!
Что касается языкового вопроса, то Швейцарию нельзя назвать многоязычным государством. В этом государстве нельзя просто так выбрать язык, на котором ты желаешь говорить. Например, если вы с семьей переехали из франкоязычного кантона Женева в немецкоязычный кантон Цюрих и хотите, чтобы ваши дети продолжали обучение на французском языке, то их придется отдать в специальную частную школу. В государственной школе они смогут учить предметы только на немецком. То же касается и возможной обратной ситуации. В некоторых кантонах государственными являются два языка. Но в любом случае вы должны признавать тот язык, который является доминирующим и официальным в том или ином кантоне.
Федеральные документы издаются на трех языках — немецком, французском и итальянском. Кстати, на французском и немецком языках государство официально называется по-разному: по-французски — Конфедерация, по-немецки — Клятвенное Товарищество. Есть люди, которые знают три языка, правда, такое встречается редко. Даже существует шутка: «Швейцарцы хорошо уживаются вместе, потому что не понимают друг друга». Но разнообразие языков способствует укреплению национальной идентичности. Швейцарцы именно для ее сохранения вынуждены отграничивать себя от больших соседей. И, конечно, в деле утверждения такой идентичности свою роль играет и четвертая языковая группа — ретороманцы.
Немецкий федерализм. Федеративная Республика Германия является одной из стран, обладающих уникальным опытом построения демократического, правового, социального федеративного государства. «Федерализм, — отмечает известный немецкий государствовед М. Боте, — выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций». Конкретное воплощение идей федерализма было найдено, в частности, в бундесрате и соответствующем избирательном законодательстве.
Согласно основному закону ФРГ бундесрат является одним из пяти постоянных конституционных органов страны, наряду с федеральным президентом, бундестагом, федеральным правительством и федеральным конституционным судом. В российской политологической и государствоведческой литературе его нередко рассматривают в качестве второй палаты единого германского парламента. Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются бундестагом, а бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения бундестага и федерального правительства. Имея статус органа Федерации и не являясь земельным органом или «земельной палатой» в собственном смысле слова, бундесрат отражает один из основных принципов федерализма — единство в многообразии.
Элементы федеративного устройства Германии были заложены еще в первой федеральной конституции 1871 г., констатировавшей завершение процесса объединения страны. Этим актом, в частности, предусматривалось создание бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, формирующегося из представителей правительств вошедших в состав объединенной Германии государств. Обладая правом абсолютного вето, бундесрат тех лет выполнял функции верхней палаты федерального парламента.
В годы Веймарской республики роль федерального органа стал играть рейхсрат. Полномочия этого политического института, по сравнению с прежним бундесратом, были существенно ограничены. Он был лишен и права абсолютного вето. С приходом к власти национал-социалистов Германия превратилась в жестко централизованное унитарное государство. Традиция федеративного развития страны оказалась прерванной. Ее восстановление началось лишь после краха нацистского режима.
Начавшаяся в 1946 г. разработка нового основного закона страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формирования федерального органа и сторонниками восстановления традиционных для Германии форм. В ходе долгих дискуссий был найден компромиссный вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции. Эта модель, известная как «смягченный вариант бундесрата», и была закреплена конституцией ФРГ 1949 г.
Бундесрат состоит из членов земельных правительств. Он не является выборным органом и не связан какими-то сроками полномочий. Состав ротируется постепенно, по мере выборов в ландтаги — местные представительные органы земель и формирования земельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют «вечным федеральным органом».
Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многом отличен от статуса депутатов бундестага, т.е. собственно парламента. Постоянные члены бундесрата и их заместители подчинены своему земельному правительству и при голосовании обязаны отражать его точку зрения. Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам бундестага.
Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах, которых семнадцать. Сфера полномочий таких комитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами и ведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену бундесрата. Как правило, тех, чья деятельность в земельном правительстве соответствует профилю того или иного комитета.
Правовой статус включения бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей основного закона ФРГ. Согласно конституции, бундесрату, совместно с бундестагом, предоставлено право избирать членов федерального конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия бундесрата. В случае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их берет на себя президент бундесрата. На рассмотрение бундесрата передаются все законопроекты, принятые бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель, а это примерно каждый второй законопроект, в т.ч. законодательные акты по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей, образования и культуры, должны получить одобрение этого органа.
Бундесрат обладает серьезными правами и в области управления Федерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степени контролировать правительство. Оно, согласно ст.53 конституции ФРГ, обязано информировать бундесрат о своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики.
Федеративное государственное устройство, по модели ФРГ, предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр и федерированные единицы взаимно контролируют и дополняют друг друга. В этом взаимозависимом процессе бундесрату отведена роль противовеса (своего рода контрвласти) по отношению к бундестагу и федеральному правительству. Одновременно он является связующим звеном между Федерацией и землями. Осуществление этих функций идет по следующим основным направлениям:
— через бундесрат земли напрямую представляют свои интересы перед Федерацией;
— посредством бундесрата земли участвуют в законодательном процессе Федерации в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственных компетенций;
— бундесрат обеспечивает землям трибуну для обмена политическим и управленческим опытом;
— участвуя в работе бундесрата, земельные политики берут на себя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым несут ответственность за дела всего государства.
Особое место среди политических институтов, обеспечивающих успешное функционирование германской федеративной системы, занимает согласительный комитет, созываемый по инициативе бундесрата, бундестага либо правительства страны для урегулирования противоречий между этими тремя конституционными органами. Состав комитета формируется за счет членов, делегируемых бундестагом и бундесратом — по 16 от каждой стороны. Примечательно, что во время работы в согласительном комитете члены бундестага и бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов. Члены бундесрата освобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельных правительств, выступая в качестве независимых политиков.
Согласительные комитеты — относительно новый инструментарий германского законодательства, и потому они нередко подвергаются критике. Их, в частности, обвиняют в том, что они пытаются играть роль «третьей ветви» высшей законодательной системы и, игнорируя волю компетентного парламентского большинства, выступать в качестве некоего «надпарламентского образования».
В 1951 г. федеральное правительство заложило в свой регламент положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельных правительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных и финансовых вопросов Федерации и земель. Среди других институтов «федерализма сотрудничества» можно назвать конференции президентов земельных парламентов, совещания премьер-министров различных земель, а также институтов земельных представительств в Бонне.
К важным элементам германского федеративного устройства относится и избирательная система страны, через которую проводятся интересы как Федерации в целом, так и конкретных земель. Конституцией ФРГ установлено, что выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными и тайными. Выборы в бундестаг производятся на основе одного из вариантов пропорциональной системы — т.н. персонализованного пропорционального представительства, отражающего федеративный принцип построения государства: границы избирательных округов для голосования по партийным спискам соответствуют границам федеральных земель. Это обеспечивает региональное представительство не только в бундесрате, но и в парламенте. Все остальные аспекты избирательной системы определяются землями и Федерацией самостоятельно, на основе соответствующих законов.
Существенные различия наблюдаются и в структуре, функциях и полномочиях органов, участвующих в законодательном процессе на уровне отдельных земель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Она является единственной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага и сената, представляющего социальные, экономические и культурные соединения.
Важное место в избирательной системе ФРГ отведено т.н. «пятипроцентной оговорке», согласно которой представительство в бундестаге, ландтагах и других выборных органах получают только те партии, которые набрали на выборах не менее 5% голосов избирателей. Но и этот порог вряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов.
В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усиление земельного начала в политической жизни страны. Считается, что процесс, получивший в политологической литературе название процесса рефедерализации объединенной Германии, был инициирован в декабре 1990 г. принятием «Мюнхенского заявления». В этом документе, подписанном премьер-министрами 16 федеральных земель, подчеркивалось значение федерализма для дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для разрешения проблем новых земель и преодоления сложностей, вызванных объединением государства, на немецкий федерализм возлагается обязанность «показать себя с лучшей стороны».
Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативные последствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать им принять разрушительные формы. Попытки такого рода партии провести соответствующие ее политическим установкам «преобразования» в рамках всей страны могут быть остановлены и скорректированы таким федеральным конституционным органом, как бундесрат. Земельные правительства на основе своих конституций также располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель.
Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти, взаимоотношений между Федерацией и землями, снятия противоречий между различными государственными институтами могут решаться исключительно конституционно-правовыми методами урегулирования. Эффективное взаимодействие Федерации и земель обеспечивает целостность страны и стабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного прошлого с его жесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном, земельном и коммунальном уровнях право на активное участие в процессе принятия государственных решений на благо отдельного гражданина и всего общества.
Таким образом, основным и главным вопросом федеративной формы территориальной организации государства является распределение компетенции между государством в целом (федерацией) и его субъектами (политико-территориальными единицами). В зависимости от его решения в каждом конкретном федеративном государстве определяется баланс власти в территориальном аспекте. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые складываются из таких элементов: исключительной компетенции федерации; исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени децентрализации федерации. Эти модели будут рассмотрены ниже.
Федеративные государства имеют как преимущества, так и недостатки. Прежде всего следует подчеркнуть, что реально функционирующих федераций в мире единицы и только относительно богатые страны могут быть федерацией. В отдельных федеративных государствах существуют сильные сепаратистские настроения, что нередко приводит к серьезным конфликтам, к угрозе целостности территории государства. Вместе с тем федеративные государства по определению более демократичные, чем унитарные государства, что проявляется в децентрализации власти, ее распределении между центром и субъектами федерации, хотя это можно утверждать лишь по отношению к действительным федерациям, в которых и субъекты федерации организацию власти внутри себя строят на основе децентрализации власти.
На раннем этапе развития федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое отражение в конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от реальной жизни. Другая модель федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества и получила название кооперативного федерализма.
Таким образом, суть федерации заключается в решении проблемы разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов (Государство и право. — 2000. №10 — с.17-18).
Разделение государственной власти между федерацией и её субъектами отражает федеративную природу государства, составляет суть федеративной государственности, а федерализм как принцип государственного устройства заключается именно в разделении полномочий и разграничении предметов ведения между федеральным центром и региональными государственными образованиями, без которого невозможно существование ни одного федеративного государства. Принципы такого разделения представляют собой одну из самых актуальных и сложных проблем теории и практики конституционного права, поскольку являются важнейшими факторами стабильности и эффективности функционирования государственной власти.
Федеративное государство характеризуется тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строятся на основе конституционного распределения между ними, прежде всего, законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях, и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл-Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение принятого решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.
Следующей чертой федеративного государства является наделение субъектов союза учредительной властью, т.е. последние имеют право принимать свою конституцию. Она, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В основном законе ФРГ (ст. 28) утверждается: «конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона». (См.: Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1996, с. 165.)
Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяется только на территорию субъекта федерации и должно соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.
Особенностью федеративного государства является наличие двойного гражданства. Гражданин субъекта федерации одновременно является гражданином союза. Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.
Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что федерация — это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.
В настоящее время насчитывается около 20 федеративных государств: в Европе (например, Австрия, Германия, Россия и др.), в Америке (Аргентина, Бразилия, США и др.), в Азии (Индия, ОАЭ, Пакистан), в Африке (Нигерия, Танзания, Эфиопия). Многие из них имеют свои особенности, но по сущности все они федеративные. Необходимо подчеркнуть, что федеративное государство по своей природе является более демократичным и децентрализованным по отношению к унитарному государству.
Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него, имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Австрии, в состав которой входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.
Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций — англоязычные, а одна (Квебек) — франкоязычная.
И по числу субъектов федерации отличаются друг от друга. Причем это число не зависит от размера территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США — 50, Австралии — 6, Индии — 25. По площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Род-Айленд — 1055 кв. миль. Различны штаты и по количеству населения. Например, штат Калифорния — 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков, т.е. федеративное устройство в США симметрично.
Размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами
Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом, и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:
— исключительная федеральная компетенция;
— исключительная компетенция субъектов федерации;
— конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;
— остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.
От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетания видов распределения компетенции между государством и его субъектами.
Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так, все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и иные союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:
— проведение внешней политики государства;
— оборона страны;
— руководство вооруженными силами;
— объявление войны и заключение мира;
— регулирование таможенных отношений;
— кредитно-денежная и банковская система;
— наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);
— союзное гражданство и основные права человека;
— сбор важнейших налогов и сборов;
— организация федеральных государственных органов и др. Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.
Как отмечает В. Е. Чиркин, «при данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами». (См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1999, с. 171.)
Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в данной сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США, Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.
Субъекты федерации, обладая исключительными полномочиями, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Они лишены финансовой самостоятельности, а их собственные доходы крайне ограничены. Следовательно, существование возможно лишь за счет субсидий и дотаций, которые получают от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации. (См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы, 1996, с. 104.)
Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам определенной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.
Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную) гвардию. Но использовать — только в правоохранительных целях! В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены. Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.
Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.
Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а конституции Австрии). Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.
Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.
Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль за соблюдением их соответствующими субъектами федерации.
Организация публичной власти в субъектах федерации
Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями субъектов союза (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.
Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики), как правило, имеют свой законодательный орган, избираемый населением. Он может быть как однопалатным, так и двухпалатным. Однопалатные парламенты всех субъектов федерации формируются, например, в Австрии, Венесуэле, Мексике, Швейцарии. В ФРГ все земельные парламенты — ландтаги, кроме Баварии, также однопалатные. В США однопалатный законодательный орган существует только в штате Небраска, а в остальных 49 штатах образованы двухпалатные законодательные органы. В Индии двухпалатная структура действует в пяти штатах из двадцати двух.
Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран (США, ФРГ, Канада) субъекты федерации (штаты, земли, провинции) сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичны тем же, что и в федеральных парламентах.
Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании. Однако в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом. Так, в США главу исполнительной власти (губернатора) население штата избирает прямыми выборами. Лишь в штате Миссисипи он избирается выборщиками. И отношения губернатора с законодательным органом строятся по типу отношений президента с конгрессом. В Канаде, Индии, ФРГ, Австралии исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.
В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль за соответствием регионального законодательства конституции.
Из всего сказанного можно сделать следующие выводы:
— федерация — это государственное устройство единого, целостного государства, и ни одна территориальная часть его не может быть выделена из него, отделена от него; более того, федеративное устройство государства создает условия для укрепления единства и сплоченности, взаимодействия территориториальных образований и не может быть причиной раскола страны;
— федеративное устройство — это разделение властных полномочий между местным, региональным и национальным уровнями; облеченные властью избранные чиновники вырабатывают и осуществляют политику, приспособленную к местным и региональным нуждам. Они работают в партнерстве с национальным правительством и друг с другом над решением многих проблем, встающих перед страной;
— федерализм представляет собой систему разделения власти между двумя или несколькими правительствами, полномочия которых распространяются на одних и тех же граждан и на одну и ту же территорию.
— федерализм поощряет ответственность правительства перед народом, участие граждан и гражданскую ответственность, поскольку позволяет местным правительствам разрабатывать и обеспечивать выполнение местных законов;
— федеральная система является гибкой и позволяет гражданам участвовать в управлении. Граждане свободны в праве претендовать на посты в правительстве любого уровня — местные и региональные правительства предлагают наибольшее количество постов и, пожалуй, наибольшие возможности провести определенные изменения в своих регионах.;— федерализм предоставляет политическим партиям многочисленные возможности для обслуживания своих избирателей. Даже если какая-то конкретная партия не имеет большинства в национальном законодательном органе или исполнительной власти, ей разрешается принимать участие в работе на региональном и местном уровнях.
В целом можно сказать, что федерализм обеспечивается определенными условиями. Как справедливо отмечает Леонид Смирнягин в своей статье «Судьба федерализма в России», к таким условиям относится, во-первых, «классическое» разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, которое дополняется еще и так называемым «вертикальным» разделением: на власть федеральную, региональную и местную (муниципальную). Каждая из них самостоятельна, подчинена только гражданам и от других властей независима. Во-вторых, регионы, то есть субъекты федерации, непосредственно участвуют в создании общегосударственных законов. Для этого служит верхняя палата парламента, где заседают «сенаторы» — прямые представители регионов, притом в равном числе от любого региона, большого или маленького. Они следят, чтобы общегосударственные законы не ущемляли региональные интересы и не порождали внутри страны вражды между районами, которая угрожает целостности государства. В-третьих, федерализм должен быть записан в основном законе страны, а не существовать «по понятиям», в силу каких-то традиций. При этом все три условия в единстве, а не поодиночке могут обеспечить развитие федерализма.
Особенно трудно, на первый взгляд, усвоить смысл вертикального разделения властей. Мы постоянно говорим: «уровни власти», «верхний уровень». Это в корне неверно. Российский исследователь федерализма Алексей Новиков использует для объяснения такую метафору: федерация есть конструкция не слоистая (наверху — федеральная власть, пониже — региональная, в самом же низу — муниципалитеты), а столбчатая, потому что в каждой точке государства каждого гражданина обслуживают сразу три власти одновременно. В самом деле, гражданин избирает каждую из этих властей на особых выборах. Это значит, что каждая из этих властей получает легитимность только от гражданина, ответственна только перед ним, но вовсе не перед другой властью; «властной вертикали» тут просто не предусмотрено. Гражданин дает каждой из трех властей разные поручения (полномочия): скажем, федеральная власть содержит армию, региональная строит дороги, местная поддерживает коммунальное хозяйство. Стоит это усвоить, и станет понятно, что таким властям просто незачем подчиняться друг другу, ведь они выполняют разные задачи; значит, и тут нет места для властной вертикали. Наконец, каждую из этих властей гражданин наделяет из своего кармана отдельным бюджетом — в меру их нужд для выполнения поставленных перед ними задач. В «идеальном» федерализме эти ветви не зависят друг от друга и по финансам, так что подкрепить властную вертикаль нечем.
Многим такая конструкция кажется достаточно сложной. Гораздо проще представить себе именно властную вертикаль: на самом верху президент, отвечающий за все происходящее в стране, в регионах сидят губернаторы, которые отвечают перед президентом за все происходящее в своем регионе, а под губернаторами — подчиненные им мэры городов, которые ответственны за все в своем городе перед губернаторами. На практике же именно такое обилие лиц, отвечающих «за все» на разных уровнях, гораздо чаще приводит к сумятице и безответственности. Главный же недостаток такой системы в том, что разным видам общественных дел присущи разные масштабы, в которых стоит эти дела решать. Коммунальные услуги — это дело мэров, а не губернатора и уж тем более не президента, поэтому нелепо представлять себе президента страны, отвечающего перед народом за подготовку жилья к зиме (если это и происходит в нашей стране, то только как дань обычаям, сложившимся в советское время). А вот дипломатия — явно не дело мэров и даже не дело губернаторов. Вот и получается (в унитарном государстве), что президент, как бы отвечающий «за все», отвечает и за коммунальное хозяйство каждого городка, хотя всем очевидно, что это чистой воды фикция и что на деле его роль сводится к роли некоего надсмотрщика над теми, кто в реальности занят этими службами.
По мнению большинства западных исследователей, в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, которая ведет к возникновению наряду со старыми традиционными федерациями новых федеративных государственных систем. Федерализация отнюдь не представляет собой установление федеративной системы в обычном смысле. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой — в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях. Так, в частности, считают авторы работы «Федерализм и роль государства», изданной под редакцией известных правоведов Г. Баквиса и У. Чендлера.
Российский исследователь федерализма И.Б. Гоптарева полагает, что «...федерализм имеет достаточно оснований для того, чтобы его признать как одно из наиболее эффективных средств разрешения и управления социальными конфликтами, а также — трансформации их в менее тяжелое и менее острое состояние». (См.: Гоптарева И.Б. Федерализм как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения. — «Credo» — 1998г. — №7.) По ее мнению, в самой природе федерализма заложен большой воспитательный потенциал, который при умелом его раскрытии (а может быть, и при определенных условиях) может подготовить общество к рационально-прагматическому восприятию конфликтов. Федерализм как принцип общественных отношений может выступить в качестве «конструктора» (созидателя) взаимоотношений между отдельными социальными образованиями и государством и в значительной степени смягчить противостояния сторон, переводя конфликт в состояние состязательности и конкуренции.
Федерализм, основанный на принципе равновесия, формирует механизм согласительных мероприятий, который значительно снижает опасность трудноразрешимых конфликтов. В демократическом обществе, как правило, учитывается мнение не только большинства, но и меньшинства, и это также можно считать проявлением элемента федерализма, заключающегося в стремлении сохранить «равновесие между частями».
Демократическая федеральная система гораздо гибче реагирует на конфликты. Смысл федеральной организации хорошо проясняет английская поговорка, которая гласит: «Better self-governed than well-governed» — «лучше самоуправление, чем хорошее управление». Это значит, что любая возможность самостоятельно решать свои проблемы и удовлетворять интересы гораздо предпочтительнее любого проявления опеки и патернализма со стороны даже самой «хорошей» и «справедливой» центральной власти. Федерализм, строящийся на самоорганизации и самоуправлении, развивает чувство ответственности за происходящее в данной автономии, заставляя тем самым выбирать такие средства и способы разрешения возникающих коллизий, которые содержат в себе больше конструктивного, чем разрушительного. (См.: Гоптарева И.Б. Федерализм как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения. — «Credo» — 1998. - №7.)
Таким образом, федерализм, реализация его основных принципов на практике не позволяют разбалансировать взаимоотношения центра и территориальных образований. «...Идея федерального государства как раз и заключается в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями.
Нарушение в распределении компетенций, вызванное прежде всего превышением власти центра, приводит к усилению центростремительных элементов. Безусловно, центр не только может, но и обязан брать на себя такие важные компетенции, которые связаны с обеспечением целостности государства, но при этом (опять-таки ради сохранения единого организма) он должен отдать регионам те правовые полномочия, которые непосредственно касаются их самих, но которые также обеспечивают целостность существования федеративного государства». Разделение власти по вертикали и по горизонтали существенно ослабляет диктат центра. Федеральная компетенция уместна в тех сферах, в которых на первый план выступают объемные работы, требующие непременно совместных действий. Компетенция же субъектов федерации должна определяться интересами непосредственно тех, кто проживает в данном регионе, начиная с функции управления внутри территориальными делами, сбора налогов, социально-экономической и т.д.
Принцип плюрализма в субъектно-объектных отношениях в значительной степени смягчает конфликтные проявления, а равно и конфликты. Сочетания плюрализма и толерантности вдвойне помогает избегать или предупреждать конфликты. (См. там же).
Таким образом, федеративная система по сравнению с унитарной имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. «Множество автономных элементов подобной системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся)». (См.: Подколзин А.В. О политико-правовом пространстве федерализма». — Вестник Московского университета. — Сер. 12. — Политические науки, 1997. - №2. -С. 14-26.)
Очень важно отметить также, что федератиная система государственного устройства дает гражданам реальную возможность управлять своими делами, объединяться с другими людьми, разделять прерогативы законодательной, исполнительной и судебной властей и т.д. Федерализм можно рассматривать как систему правления, в рамках которой предприняты усилия для реализации способности самого народа «править» в собственном смысле этого слова, а не считать, что правит только «правительство».
Учитывая позитивный опыт западных стран, федеративное устройство государства пытались использовать многие страны мира. Однако историческая практика показала, что процесс построения федерализма не во всех странах приводил к желаемым результатам. Для того чтобы развитие федеративных отношений в государстве было успешным, необходимо соблюдение основных принципов и идей федерализма, которые мы попытались раскрыть. Кроме этого необходимо учитывать и субъективный фактор: действительное желание граждан и территориальных образований разделять власть и решать вопросы управления сообща, а также нести ответственность за свои решения и действия.
Отправить комментарий