Необходимость определённым образом территориально организовать государство вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают его граждане. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и прочего – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы)... Но вести всю эту работу из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.
После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать в этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и территориальными органами власти и управления.
Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определённых размеров («5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста»), соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности «60 тысяч свободных лиц», конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях». Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.
Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот аспект. Наконец, свое воздействие оказывают субъективные и даже случайные факторы – заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое, что тоже влияет на территориальную организацию государства.
Как и форма правления, территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и иное. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления. Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов управления. Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.
Государство – понятие многогранное, которое характеризуется рядом признаков, присущих только ему. Известный ученый Л.С. Мамут писал, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рамках определенной «людской совокупности», политической коллективности предполагает рассмотрение вопросов административно-территориального устройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межгосударственных отношений и т.д.1 Отсюда следует важность понимания способности территориального устройства на саморазвитие, на её трансформацию в те или иные формы, так как территория является главным, формальным признаком государства. Территория государства – не застывшее, а динамично развивающееся закономерное явление.
Однако над общими факторами функционирования, развития территорий задумываются крайне мало не только лица, олицетворяющие практику государственной деятельности (президенты, министры, депутаты), но и учёные – государствоведы, экономисты, философы. Нельзя сказать, что территориальное устройство – объект особо слабого внимания. Наоборот, чрезмерный акцент делает проблему уязвимой. Другое дело, не все задумываются над закономерностями развития территорий, их историческими особенностями.
Проблема территориальной организации государства является одной из самых сложных и значимых не только потому, что она относится к числу конституционных, но и в силу того, что ее решение играет очень важную роль в жизни народов, населяющих любую страну. В украинской истории этот вопрос неоднократно актуализировался, часто стоял ребром, решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Сегодня учеными во всем цивилизованном мире уже много сделано для осмысления и воплощения в жизнь идей такой территориальной организации государства, которые сводят к минимуму издержки и ошибки как в теории, так и практике государственного строительства. Однако вряд ли можно говорить о том, что уже найдена идеальная модель системы государственного устройства, которую следует применить в каждой конкретной стране. В то же время это не означает, что мы не должны учитывать и обобщать опыт развития государственного строительства. Такой опыт имеет колоссальное значение, но не дает простых и однозначных ответов. Скорее, наоборот: чем глубже мы вникаем в проблему территориальной организации государственной власти, изучая украинский и международный опыт, тем больше возникает вопросов.
Несмотря на то, что в различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии, форма территориальной организации государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому ее элементу. Давайте попытаемся проанализировать формы территориальной организации государства, обсуждаемые современными учёными, и провести их систематизацию. И прежде всего определим объективное содержание и сущность самого понятия «территориальная организация государства».
Анализ научной и учебной литературы, прежде всего связанной с конституционным правом, теорией государства и права, позволяет говорить об употреблении различных терминов для обозначения этого института: «государственное устройство», «территориально – политическое устройство», «национально – государственное устройство», «административно – территориальное устройство». Так, например, известный российский ученый в области конституционного права А. А. Мишин определяет форму государственного устройства как национально – территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов власти. Вопрос о государственном устройстве, отмечает он, это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. (Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996.—400 — с. 91). Специфика наличной формы государственного устройства в конкретной стране никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, а всегда детерминирована целым рядом социальных, исторических, национальных, географических и иных условий (Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996.— 400 с. — с. 91).
Другой видный теоретик — М.Ф. Чудаков ключевым понятием в решении этой проблемы считает понятие «территориально-политическое устройство», то есть определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношения центральных органов власти с органами властей составных частей – государственных и административно-правовых единиц. (Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Мн.: Новое Знание, 2001. – 576 с.— с.241).
Один из ведущих украинских правоведов Ю. Н. Тодыка под формой государственного устройства понимает «…административно – территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами власти» (Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. Харьков: Факт,1999 –320 с. — с. 61).
Анализ приведенных выше определений территориальной организации государства позволяет говорить о том, что это не только деление единой территории государства на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и власти в территориальных составляющих, правовой статус последних.
Следовательно, напрашивается вывод о том, что в содержание понятия входят: во-первых, внутреннее деление единой территории государства на отдельные ее части и определенный порядок такого деления; во-вторых, правовой статус территориальных образований государства, которые могут иметь форму политико-территориальных или административно-территориальных единиц; в-третьих, система взаимоотношений между государством в целом (центральной властью) и властью, организованной в отдельных частях государства, между территориальными единицами государства. Акцент при определении данного понятия только на территориальной структуре государства, а не на разделении государственной власти по вертикали и организации взаимодействия уровней такой власти искажает его подлинный смысл.
Поэтому суть не в том, на сколько частей будет разделена единая территория государства, а в том, как будут распределены властные полномочия между центром и территориальными единицами государства, какими властными полномочиями будут наделены последние и какими будут их взаимоотношения. Именно эта система признаков является существенной и отличает одну конкретную форму территориальной организации государства от другой: федеративную от унитарной.
Отправить комментарий