Унитарные государства характеризуются тем, что их территория делится на административно-территориальные единицы, статус которых определяется главным образом актами текущего законодательства центральной власти, а не конституциями. В рамках страны ни одна административно-территориальная единица не наделяется правом законодательствовать. В унитарном государстве единый и общий для всей страны законодательный орган, единые исполнительные и судебные органы, единая система законодательства, общая для всех административно-территориальных единиц кредитная и налоговая политика; первичным монопольным правом налогообложения обладает государство в целом, а не отдельные территориальные образования. Взимание местных налогов, как правило, допускается с санкции государства.
Однако необходимо заметить, что и такая форма территориальной организации государства предполагает определенную систему взаимоотношений центральной власти и власти, организованной в административно-территориальных единицах, разграничение их компетенции. В зависимости от того, как законодательно и фактически строятся эти взаимоотношения, унитарные государства могут быть централизованными, децентрализованными и относительно децентрализованными.
Для централизованных унитарных государств характерным является то, что управление составными территориальными частями государства осуществляется центральными органами власти. В таких государствах во все звенья административно-территориального устройства, включая и общинное звено, назначаются центральной властью чиновники для управления ими или же такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом.
В децентрализованных унитарных государствах существует распределение полномочий между центральной властью и властью в административно-территориальных единицах высшего уровня (регионы, области, районы и т.п.), что сближает такие государства с федерацией. В таких унитарных государствах нет назначенных в административно–территориальные единицы представителей центральной власти, обладающих общей компетенцией по управлению ими. Так, например, Итальянская Республика – государство со всеми признаками унитаризма, но при этом область может издавать законодательные нормы по 18 позициям, если они не противоречат национальным интересам и интересам других областей.1
Область имеет свой устав, в котором содержатся нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Области имеют также децентрализованную структуру публичной власти.
Однако такие государства «… не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью».2
Относительно децентрализованное унитарное государство имеет признаки централизации и децентрализации. В высших звеньях административно-территориального деления такого государства или, как принято говорить, в искусственных административно-территориальных единицах (область, край, район и т.п.) есть два органа власти, один из которых – назначенный сверху представитель центральной власти (префект, комиссар, председатель государственной администрации и т.п.), а другой избирается населением (совет) – орган местного самоуправления, имеющий свои исполнительные органы. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением (в отдельных государствах мэр может избираться и непосредственно населением).
Следует отметить, что выделенные выше разновидности унитарных государств могут иметь в каждом конкретном государстве свои особенности в зависимости от исторических, социально-экономических, политических условий, обычаев и традиций. Развитие человеческого общества и государств показывает, что система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями развивается в сложных условиях, с поворотами и зигзагами, с присущими им противоречиями. Многочисленные реформы этих систем свидетельствуют о том, что этого не избежала ни одна страна. Однако здесь прослеживается доминирующая тенденция децентрализации и деконцентрации государственной власти.
В ряде государств в том или ином виде существуют автономные образования, которым предоставляются более широкие права и свободы по сравнению с другими территориальными единицами государства. В настоящее время интерес к вопросам автономии обусловлен тем, что в правовой доктрине многих стран автономия рассматривается как одна из форм децентрализации власти, как способ разделения по вертикали полномочий между центром и нижестоящими уровнями. Обычно автономии создаются в унитарных государствах, ряд территориальных образований которых обладает существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями.
Автономные образования, несмотря на свою специфику, могут иметь общие черты, которые заключаются в порядке их формирования. В таких странах, например, как Дания и Финляндия, автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие как представители центральной власти, так и представители автономий, что дало возможность согласовать спорные моменты на начальной стадии. Автономии этих стран являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.
В Португалии принимались во внимание иные критерии: предоставление статуса автономии островам Азорского архипелага и Мадейре определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными положениями жизни населения. Институциональным актом автономной области является устав, который вырабатывается ассамблеей области. Окончательное решение в отношении устава области принимается общенациональным парламентом.
Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях. Здесь можно отметить и контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида, регламентированных ст.278 и 279 конституции Португальской Республики.1 В Португалии и суды общей компетенции наделены конституционной правосубъектностью.
В Италии и Испании было принято оригинальное решение территориальной организации государства. Оно заключается в том, что в них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автономизации охватил всю страну. Так, в конституции Итальянской Республики предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым предоставляется статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в тех районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера). В конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом – в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано. Институциональными актами автономных образований как в Италии, так и в Испании являются уставы, которые регулируют вопросы их внутренней организации. В Италии уставы областей разрабатываются и принимаются областными советами. Однако они подлежат утверждению парламентом Италии – последний может либо утвердить его, либо вернуть его областному совету для повторного рассмотрения.
В Испании уставы региональных объединений подлежат одобрению генеральными кортесами (парламентом). Пересмотр уставов может осуществляться не ранее чем через пять лет.
Ключевым положением уставов как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных формирований.
Предоставление автономиям широких полномочий государством не означает невмешательства центральной власти государства. Так, например, в Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара, который руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных структур области. Но несмотря на предоставление широких полномочий автономиям в том или ином государстве, их объем все же значительно меньше, чем у субъектов федерации.
В зависимости от объема прав, которые предоставлены органам автономных образований, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также у нее есть право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в административно-территориальных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего статус данной формы автономии.
В мире сейчас 200 государств, и каждое имеет свое внутреннее территориальное деление, за исключением совсем малых государств, но в целом это деление может быть политико-территориальным или же административно-территориальным. Поэтому выделяют две основные формы территориальной организации государства: федеративную и унитарную.
Отправить комментарий