Формирование территории современной Украины продолжалось в течение длительного исторического периода. При этом различные ее регионы входили в состав разных государств, в которых была своя организация государственной власти и своя система взаимоотношений между центральной и местными властями. Этот вопрос довольно подробно изложен в сборнике «Адмiнiстративно-територiальний устрiй України. Icторiя та сучаснiсть. Пiд загальною редакцiєю В.Г.Яцуби. – Київ, 2002 — с.7-57».
В решении вопроса о территориальной организации Украины, как отмечают А.Данильчук и А.Захарчук, еще в начале ХХ столетия четко наметились два направления конституционно-правовой мысли: народническо-федеративное, с которой был связан М.Грушевский, имевшее истоки, прежде всего, в теории федерализма Н.Драгоманова, и национал - государственное, разработанное в Западной Украине И. Франко, развитое в Восточной Украине М. Михновским (см.: Данильчук О.Ю., Захарчук А.С. Українська Центральна Рада і традиції державно-територіального устрою України: теоретико-правовий і практичний аспекти //Парламентська реформа: теорія та практика. Київ: Парламентське вид-во, 2001. — с.108).
В концепции федерализма украинская политическая мысль дореволюционного периода пыталась найти компромисс между национальными и имперскими интересами. Украинские мыслители и политики связывали перспективы национального самоопределения с демократизацией и децентрализацией России. Свою конечную цель они видели в превращении Российской империи в содружество свободных и равноправных народов, в системе которого Украина имела бы не только право на культурное развитие, но и на политическое самоуправление. По этому поводу известный украинский историк, политолог, общественный деятель Михаил Драгоманов писал: «Независимость данной страны и нации может быть достигнута или ее полным выделением в отдельное государство, или обеспечением ее самоуправлением без такого отделения» (См.:Драгоманов М.П. Историческая Польша и великорусская демократия. Собрание политических сочинений. – Париж, 1905. — Т.1. – с. 253). Сам М. Драгоманов отдавал преимущество второму варианту. Следует отметить, что в его понимании федерализм означал не отказ от национальной независимости, а только целесообразную форму ее осуществления.
Всемирно известный украинский историк и государственный деятель М. Грушевский национальные устремления украинского народа сформулировал следующим образом: «Верные заветам украинского национального освободительного движения, выдвинувшего федеративный принцип как основание будущего устроения отношений политических и национальных и неизменно проводившего его, начиная с т.н. Кирилло-Мефодиевского братства, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни…» (см.: Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. – СПб, 1907. – с.88).
Не ограничиваясь общей формулой, М. Грушевский конкретно разъяснял взаимоотношения центра и местных органов власти: «Представив центральным органом нормирование общих оснований государственного и общественного строя, распоряжение средствами, необходимыми для содержания органов центрального и общеимперского провинциального управления, а также и в тех отраслях, которые в интересах государственного союза и лучшей организации останутся в ведении общеимперских министерств, равно как и управление в этих сферах, – общеимперская конституция должна оставить органам местным широкую область устройства и нормирования местных отношений с правом законодательной и всякой инициативы по отношению к органам центральным..» (см.:там же, с. 91). М. Грушевский, полагая, что «украинская республика в конечном счете будет федерацией земель – соединенными штатами Украины», также отмечал: «Будет ли Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Всякое навязывание громадам механической унитарности принудительных связей будет большой ошибкой, которая вызовет только отпор, реакцию, центробежность, или же даст основание для новых усобиц» (См.: Грушевський. Хто такі українці і чого вони хочуть. – Київ, 1991. – с. 230-232). Для современной Украины достаточно актуальна и следующая его мысль: «Нужно немедля вступить на путь создания таких условий, которые дали бы возможность нестесняемого существования и развития национальным и областным составным частям государства, которые превратили бы камеры предварительного заключения в свободные квартиры, в которых члены государственного союза чувствовали бы себя полноправными и свободными жильцами, а не подневольными узниками. Путь к этому один – широкое проведение принципа национально-территориальной и областной автономии и обеспечение национальных прав всех народностей на их территории и вне ее. И в проведении этих принципов залог сохранения единства России». (Грушевсий М. «Освобождение России и украинский вопрос». – СПб, 1907. – с. 87). Эта идея М.Грушевского, на наш взгляд, может иметь большое значение и для сохранения единства Украины в создавшейся политической ситуации последних месяцев 2004 года.
Одним из важных политических и теоретических источников проблемы территориальной организации украинского государства являются и Универсалы Центральной Рады. Так, например, в первом Универсале содержались требования Центральной Рады к российскому правительству о предоставлении автономии Украины. Авторы Универсала высказывали надежду на то, что неукраинские народы, которые проживают на территории Украины, будут вместе с украинцами строить украинскую автономию. (См.: Універсал Української Центральної Ради до українського народу, на Україні й поза Україною сущого //Конституційні акти України 1917 – 1920 рр. Невідомі Конституції України. – К., 1992. – с. 58-59). Таким образом, Центральная Рада признавала возможность государственно-территориального устройства Украины с национально-территориальным признаком.
Третий Универсал провозглашал Украину Народной Республикой, поделенной на национально-персональные автономии, в составе Российской Федерации. В Четвертом Универсале утверждалось, что в самостийной Украинской Народной Республике все нации пользуются правом национально-персональной автономии. (См. 1У Універсал Української Центральної Ради // Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. – К., 1993. – с. 78). Таким образом, Универсал закреплял необходимость установления государственно – территориального устройства Украины также по национально-территориальному признаку.
Приведенные положения свидетельствуют о том, что и в 17-18 годы ХХ века идея федерализма была ведущей в Украине, и в частности у лидеров Центральной Рады, в преданности которых идеям украинской государственности вряд ли сомневаются самые крайние радикалы современности. Они, выступая за реальное местное самоуправление, сознательно использовали традиционную для украинской политической мысли модель, а именно идею федерализма, который был наиболее целесообразной системой управления в условиях большой территории.
Конституция УНР также определила принципы ее государственно-территориального устройства, основу которого составляли земли, волости и громады (ст. 5). Отношения их с государством были определены следующим образом: «Не нарушая единство своей власти, УНР наделяет свои земли широкими правами самоуправления, придерживаясь принципа децентрализации» (См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. – К., 1993. – с. 79).
Кроме этой общей нормы, в Конституцию УНР вошли две статьи, которые устанавливали отношения самоуправления с государственной администрацией. Так, в соответствии со статьей 26 советам и управам громад, волостей и земель «принадлежит единая непосредственная власть: министры УНР только контролируют их деятельность непосредственно и через назначенных ими представителей, не вмешиваясь в дела, которые присущи советам и управам, а всякие споры по этим делам решает Суд Украинской Народной Республики» (см.: там же, с.80).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что идеи федерализма в Украине не являются порождением современной ситуации, как хотят представить некоторые политические деятели. В действительности это продолжение тех традиций, истоки которых мы находим в научных трудах и политических документах конца XIX, начала XX столетия, в том периоде, когда прогрессивные представители украинского народа боролись за независимость и единство Украины. Установление советской власти и образование СССР определили роль и место Украины как субъекта федерации с унитарным территориальным устройством.
После провозглашения независимости проблема территориальной организации украинского государства становится предметом острых дискуссий в среде политиков, ученых, практиков – управленцев различного уровня. Достаточно вспомнить начало 90-х годов прошлого столетия, когда обсуждались различные проекты будущей Конституции Украины и вопрос о системе административно-территориального устройства был одним из главных.
На Всеукраинский референдум 1 декабря 1991 года был вынесен один вопрос: «Поддерживаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?», на который абсолютное большинство граждан Украины дало положительный ответ. Вопроса о территориальном устройстве не было. Однако в этот же день мы избирали первого Президента Украины, и кандидаты на этот пост в своих программах давали на него ответ. Так, например Л.Кравчук, Л. Лукьяненко заявляли о необходимости унитарной формы территориальной организации Украины, в то время как В. Гринев и В. Чорновил предлагали образование украинской федерации.
В ноябре 1992 года Администрация Президента Украины, Верховная Рада Украины, Академия наук Украины и ряд других учреждений и организаций провели научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы управления территориями в Украине», на которой определились два основных подхода к будущей форме территориальной организации Украины. Одни участники конференции отстаивали и обосновывали необходимость федеративного устройства, другие – унитарного. При этом проявились разнобой в понимании самой сущности территориальной организации государства и неоднозначное толкование связанных с этим ключевых понятий: политико-территориальное устройство, административно-территориальное устройство, населенный пункт и т.п. Это во-первых. Во-вторых, не было единого мнения и по вопросу о выборе критериев, положенных в основу будущей территориальной организации украинского государства. В-третьих, главные разногласия проявились при решении проблемы организации власти в территориальных образованиях, определении их правового статуса, уровней территориального деления, системы взаимоотношений между центром и частями государства.
Так, например, Л.М.Кравчук, опираясь на мировой опыт и объективные условия становления украинской государственности, предложил сохранить то территориальное устройство, которое нам досталось в наследство от бывшего СССР,– унитарное государство, но преобразованное в унитарно-децентрализованный тип территориальной организации (см.: Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року.— с. 6). М.Орзых также обосновывал единственно возможный для обеспечения оптимального управления территориями Украины вариант: «… унитарное конституционно-децентрализованное государство». (См.: там же, с. 29)
И.С.Плющ идею децентрализации государственной власти развил до установления федеративного государства, в котором на уровне областей должны быть «органы государственной законодательной и исполнительной власти с четко определенными законодательными и исполнительными функциями» (там же, с.25).
Радикальные изменения существующей территориальной организации украинского государства предложил Ю.Г.Бурых, считая необходимым укрупнение существующих областей, объединяя ряд из них в края, регионы, земли, поддерживая федеративно-земельный принцип государственного устройства Украины (там же, с.60).
В проектах Конституции Украины также предлагались различные варианты территориального устройства Украины — от унитарного до федеративно-земельного. При их обсуждении, например, специалист по конституционному праву из Германии Клаус Абмайер отметил: «Федерализм – это способ разделить власть государства, усилить демократию и обеспечить гражданину личную свободу. Мы убеждены в преимуществах такого устройства, но не считаем, что его должны иметь все страны мира» (Міжнародний симпозіум “Конституція незалежної України” 3-5 липня 1992 року /Під загальною ред. С. Головатого. – К.: Укр.правн. фунд, 1992. – с. 259). Марко Орзых также подчеркнул, что все его симпатии на стороне федерации. (См.: там же, с. 266).
Конституция Украины 1996 года закрепила основы системы административно-территориального устройства Украины, определила важнейшие принципы ее построения и конкретные элементы: Автономная Республика Крым, 24 области, районы, города, районы в городах, поселки и села, специальный статус имеют города Киев и Севастополь. В Украине область, как и Автономная Республика Крым, города Киев и Севастополь, – это верхний уровень административно-территориального устройства. Второй уровень включает в себя районы и третий – села, поселки, города, районы в городах (Конституция Украины, ст.133).
Однако Конституция Украины не решила многие вопросы территориальной организации государства и поставила не точку в дискуссиях по этому вопросу, а скорее, многоточие, отсылая нас к закону. Например, Конституция Украины не содержит конкретные определения административно-территориальных единиц ни одного уровня. Скажем, на вопросы о том, что такое область, по каким критериям определялось количество областей, каков их правовой статус и т.п., вряд ли кто ответит даже из авторитетных политиков, а возможно, и из специалистов в этой сфере. Конституция Украины отсылает нас к соответствующему закону. Однако закон об административно-территориальном устройстве в Украине до настоящего времени так и не принят. Ответы на эти вопросы важны для развития Украины, для построения эффективной системы управления социально-экономическими, политическими, культурными процессами. Не замечать их или делать вид, что их не существует, значит, смириться со старой централизованной системой организации публичной власти в Украине, которая все больше и больше раскрывает свою несостоятельность.
Практика государственного строительства, реального функционирования системы государственного управления и местного самоуправления в Украине очень ярко высветила тот факт, что существующая конституционная модель территориальной организации не соответствует новым задачам, которые необходимо решать на пути движения Украины в Европейское сообщество. Сколько бы мы ни говорили о своем стремлении стать в один ряд с развитыми странами Европейского Союза, ничего при этом не меняя, нас вряд ли будут воспринимать серьезно европейские страны. Необходимы кардинальные изменения не только на словах, но и на деле. Это касается и решения проблемы территориального устройства и территориальной организации публичной власти в Украине.
На протяжении всех лет независимости Украины ассоциации органов местного самоуправления, их лидеры неоднократно вносили предложения в парламент Украины, Президенту Украины об изменении существующей организации государственной власти в направлении ее децентрализации, которая предполагает, прежде всего, усиление роли местного самоуправления в решении многих проблем нашего общества. Действуя в рамках Конституции и законов Украины, они не только предлагали, но и пытались воплотить в жизнь идею децентрализованной системы власти в Украине, идею развитого местного самоуправления, соответствующего европейским стандартам. Однако самое большее, на что были способны высшие органы власти, – это принять наши предложения к сведению. О таком отношении к мощному потенциалу местного самоуправления и его органов свидетельствуют и те проекты политической реформы, которые внесены на рассмотрение в Верховную Раду Украины и сегодня уже проголосованы на ее пленарном заседании. В них, по существу, не нашлось места муниципальной власти. И это не случайно. Как показали сегодняшние события, эту власть и сейчас пытаются не замечать, отстранить от активного участия в принятии решений жизненно важных проблем. Все средства информации транслировали и комментировали только то, что происходит в Киеве, совершенно забыв о регионах Украины. Разве они этого заслужили? А ведь это десятки тысяч депутатов местных Советов, которых хотят сделать пешками в политической игре. Такое пренебрежительное отношение центра к органам местного самоуправления, естественно, вызвало протест, который и был высказан в Северодонецке на первом съезде депутатов местных Советов, представляющих территориальные громады абсолютного большинства регионов. Нас услышала наконец не только центральная власть, но и вся Украина. Однако, не увидев сути решений этого съезда, а вернее, не захотев увидеть ее, оппоненты, так называемая «оппозиция», объединившись, как это ни парадоксально, с действующей центральной властью, обрушили поток лжи и дезинформации на граждан Украины, используя недобросовестность ряда журналистов, лицемерие отдельных политиков. Участников съезда обвинили в сепаратизме и даже в посягательстве на территориальную целостность Украины.
Почему они так отреагировали на образование Межрегионального союза органов местного самоуправления? Потому что они увидели для себя опасность новой децентрализованной системы государственного управления, в которой важную роль будет играть местное самоуправление, регионы Украины. Для нас это одно из важнейших условий развития украинского государства. Однако чтобы эта новая система организации публичной власти в Украине стала реальной, необходимо внести соответствующие изменения в Конституцию Украины, а затем в законодательство Украины, внедряя принципы децентрализации территориальной организации государства и возможного движения Украины к федеративному устройству.
Вспомним, что существует два основных пути образования федераций. Одним из таких путей является объединение в союз нескольких самостоятельных, независимых государств и создание нового, единого и территориально целостного государства. При этом государства, образующие федерацию, теряют свой суверенитет, независимость и становятся крупными политико-территориальными единицами – субъектами федерации. Таким образом через конфедерацию (союз независимых государств с сохранением их суверенитета) были образованы Соединенные Штаты Америки как классическое федеративное государство с широкими правами штатов и конституционным распределением полномочий между ними и центром. Это своеобразное объединение штатов в единое целое.
В силу объективно сложившихся исторических условий таким путем Украина не может быть трансформирована в федерацию. Так сложилось исторически, что после распада СССР в результате борьбы украинского народа Украина стала независимым, единым, целостным государством со своей неотчуждаемой территорией, границы которой закреплены в Конституции и законодательстве Украины и признаны мировым сообществом. Поэтому необходимо исходить из того территориального устройства, которое закреплено в Конституции Украины, реформируя его. Движение к федерации у нас возможно только через Всеукраинский референдум, исключительно которым и решаются вопросы об изменении территории Украины (Конституция Украины, ст. 73).
Здесь возможно несколько вариантов. Один из них – это внесение соответствующих изменений в Конституцию Украины, принятие законов Украины с соблюдением всех процессуальных норм права, проведение децентрализации унитарного государства, укрепление и развитие регионального самоуправления, перераспределение властных полномочий между центром и территориальными единицами в пользу регионов. Только после этого возможна их трансформация в субъекты федерации. Для этого необходимо тщательное изучение данной проблемы, ее научное обоснование. Такой вариант избран в Итальянской Республике, которая, будучи децентрализованным унитарным государством, уже сегодня законодательно намерена перейти к федеративному устройству.
Возможен и второй вариант, когда будет инициирован Всеукраинский референдум, на котором принимается решение о внесении таких изменений в Конституцию Украины, которые устанавливают федеративное устройство нашего государства. Этот вариант в современных условиях вряд ли можно считать наиболее приемлемым.
Поэтом необходимо направить все усилия на подготовку реформы административно-территориального устройства Украины, создание четкой и ясной программы децентрализации государственной власти.
Отправить комментарий