ВЫ С КЕМ?

В современных условиях политического кризиса в Украине, одним из внешних проявлений которого стало обострившееся противостояние политических сил в период выборов Президента Украины, в который раз за годы независимости Украины перед нами вновь встала проблема территориальной организации нашего государства. Сегодня эта проблема как никогда ранее значима и фундаментальна для будущего Украины. И как бы некоторым ни хотелось делать вид, что ничего вокруг не происходит и нет никакой актуальности в устройстве нашей державы, объективно мы, так или иначе, будем вынуждены принимать решение на конституционном и законодательном уровне. Чем скорее это произойдет, тем лучше будет для народа Украины, для развития нашего государства, для укрепления территориального единства и целостности украинского государства. Если хотите, тем легче и безболезненнее пройдут перемены. Чем позже – тем больше опасностей и неожиданных поворотов, чреватых самыми печальными последствиями. Это как болезнь, которую можно загнать внутрь и забыть о ней, но при этом надо ждать последствий...

Каждое государство заинтересовано в создании эффективной и оптимальной системы управления обществом, так как от нее во многом зависит его социально-экономическое, политическое и культурное развитие. Сама же система организации публичной власти и управления тесно связана с территориальной организацией государства, и между ними существует тесная взаимосвязь и взаимообусловленность.

Не случайно Президент Украины Леонид Кучма, говоря о необходимости совершенствования управления социальными процессами в Украине, отметил: «Существующее административно – территориальное деление Украины не отвечает новым политическим и социально – экономическим реалиям, тормозит развитие страны»1. Хорошие слова, умный подход, но, к сожалению, минимум пользы обществу от того, что подобные мысли существуют. У нас лишком сильно не только стереотипное мышление в решении разного рода сложных задач, но и умение благодушно думать о переменах, заключая даже разного рода соглашения, но ничего не делая для того, чтобы не отстать от времени. Возможно, именно поэтому всю нашу историю новое прорывается вперед болезненно, с существенной ломкой старых отношений? И наносит, таким образом, ущерб и развитию общества, и самому государству. Я уж не говорю о людях. Интересы личности у нас традиционно никто во внимание не берет. Ведь лес рубят – щепки летят...

По существу сейчас речь идет о реформировании системы административно – территориального устройства и организации управления составными частями этой системы в соответствии с новыми задачами развития и укрепления украинской государственности. Административно – вертикальное управление обществом, характерное для переходного периода, исчерпало свои возможности. Мы можем признать это самостоятельно и публично или нас заставит это сделать время и мировая общественность, опять превратив зрелую европейскую державу (так мы считаем!) в нерадивого школяра, мучающегося при сдаче очередного зачета. Для нового этапа развития Украины требуется иная организация публичной власти, главной чертой которой является ее децентрализация и деконцентрация, основой которой должна стать соответствующая внутренняя территориальная организация государства.

В большинстве случаев понятие территориальной организации государства, а с легкой руки наших народных депутатов это понятие было закреплено в разделе IХ Конституции Украины как территориальное устройство Украины, многими рассматривается в качестве простого деления территории Украины на отдельные ее части (области, районы, города, села, поселки, районы в городах). Такое упрощенное понимание территориального устройства государства не отражает истинного содержания понятия. Более того, его искаженное толкование позволяет некоторым политикам, не скрывающим свое стремление к абсолютной власти, под лозунгом укрепления единства и территориальной целостности Украины настаивать на сохранении всего лишь удобной и выгодной им лично существующей централизованной системы территориальной организации власти. Однако последние события показали всю несостоятельность, неэффективность и недееспособность такой системы и призрачность надежд сохранить ее на сколь-нибудь длительное время.

Используя извращенные методы психологического давления на большую часть граждан нашего государства, вряд ли разбирающихся во всех тонкостях теории государства и права, такие самопровозглашенные защитники Украины обвиняют тех, кто выступает за качественно новую территориальную организацию власти в Украине, в сепаратизме. При этом не объясняют смысл и содержание этого понятия. Пугая народ Украины расколом страны, сепаратистскими настроениями, которые якобы есть на юго-востоке, в действительности они боятся децентрализации государственной власти с утратой части своих полномочий, объективной необходимости укрепления регионального и местного самоуправления, расширения их прав.

Так на чью сторону встать?

ИЩЕМ ОТЛИЧИЯ

Необходимость определённым образом территориально организовать государство вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают его граждане. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и прочего – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы)... Но вести всю эту работу из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать в этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и территориальными органами власти и управления.

Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определённых размеров («5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста»), соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности «60 тысяч свободных лиц», конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях». Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот аспект. Наконец, свое воздействие оказывают субъективные и даже случайные факторы – заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое, что тоже влияет на территориальную организацию государства.

Как и форма правления, территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и иное. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления. Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов управления. Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

Государство – понятие многогранное, которое характеризуется рядом признаков, присущих только ему. Известный ученый Л.С. Мамут писал, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рамках определенной «людской совокупности», политической коллективности предполагает рассмотрение вопросов административно-территориального устройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межгосударственных отношений и т.д.1 Отсюда следует важность понимания способности территориального устройства на саморазвитие, на её трансформацию в те или иные формы, так как территория является главным, формальным признаком государства. Территория государства – не застывшее, а динамично развивающееся закономерное явление.

Однако над общими факторами функционирования, развития территорий задумываются крайне мало не только лица, олицетворяющие практику государственной деятельности (президенты, министры, депутаты), но и учёные – государствоведы, экономисты, философы. Нельзя сказать, что территориальное устройство – объект особо слабого внимания. Наоборот, чрезмерный акцент делает проблему уязвимой. Другое дело, не все задумываются над закономерностями развития территорий, их историческими особенностями.

Проблема территориальной организации государства является одной из самых сложных и значимых не только потому, что она относится к числу конституционных, но и в силу того, что ее решение играет очень важную роль в жизни народов, населяющих любую страну. В украинской истории этот вопрос неоднократно актуализировался, часто стоял ребром, решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Сегодня учеными во всем цивилизованном мире уже много сделано для осмысления и воплощения в жизнь идей такой территориальной организации государства, которые сводят к минимуму издержки и ошибки как в теории, так и практике государственного строительства. Однако вряд ли можно говорить о том, что уже найдена идеальная модель системы государственного устройства, которую следует применить в каждой конкретной стране. В то же время это не означает, что мы не должны учитывать и обобщать опыт развития государственного строительства. Такой опыт имеет колоссальное значение, но не дает простых и однозначных ответов. Скорее, наоборот: чем глубже мы вникаем в проблему территориальной организации государственной власти, изучая украинский и международный опыт, тем больше возникает вопросов.

Несмотря на то, что в различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии, форма территориальной организации государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому ее элементу. Давайте попытаемся проанализировать формы территориальной организации государства, обсуждаемые современными учёными, и провести их систематизацию. И прежде всего определим объективное содержание и сущность самого понятия «территориальная организация государства».

Анализ научной и учебной литературы, прежде всего связанной с конституционным правом, теорией государства и права, позволяет говорить об употреблении различных терминов для обозначения этого института: «государственное устройство», «территориально – политическое устройство», «национально – государственное устройство», «административно – территориальное устройство». Так, например, известный российский ученый в области конституционного права А. А. Мишин определяет форму государственного устройства как национально – территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов власти. Вопрос о государственном устройстве, отмечает он, это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. (Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996.—400 — с. 91). Специфика наличной формы государственного устройства в конкретной стране никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, а всегда детерминирована целым рядом социальных, исторических, национальных, географических и иных условий (Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996.— 400 с. — с. 91).

Другой видный теоретик — М.Ф. Чудаков ключевым понятием в решении этой проблемы считает понятие «территориально-политическое устройство», то есть определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношения центральных органов власти с органами властей составных частей – государственных и административно-правовых единиц. (Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Мн.: Новое Знание, 2001. – 576 с.— с.241).

Один из ведущих украинских правоведов Ю. Н. Тодыка под формой государственного устройства понимает «…административно – территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами власти» (Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. Харьков: Факт,1999 –320 с. — с. 61).

Анализ приведенных выше определений территориальной организации государства позволяет говорить о том, что это не только деление единой территории государства на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и власти в территориальных составляющих, правовой статус последних.

Следовательно, напрашивается вывод о том, что в содержание понятия входят: во-первых, внутреннее деление единой территории государства на отдельные ее части и определенный порядок такого деления; во-вторых, правовой статус территориальных образований государства, которые могут иметь форму политико-территориальных или административно-территориальных единиц; в-третьих, система взаимоотношений между государством в целом (центральной властью) и властью, организованной в отдельных частях государства, между территориальными единицами государства. Акцент при определении данного понятия только на территориальной структуре государства, а не на разделении государственной власти по вертикали и организации взаимодействия уровней такой власти искажает его подлинный смысл.

Поэтому суть не в том, на сколько частей будет разделена единая территория государства, а в том, как будут распределены властные полномочия между центром и территориальными единицами государства, какими властными полномочиями будут наделены последние и какими будут их взаимоотношения. Именно эта система признаков является существенной и отличает одну конкретную форму территориальной организации государства от другой: федеративную от унитарной.

РАЗБИРАЕМСЯ В ПОНЯТИЯХ

Сегодня проблема федерализма привлекает внимание многих политиков и ученых в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем экономического и политического развития (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).

Что же такое федерация и почему многие ученые и политики считают ее наиболее демократичной формой территориальной организации государства?

Это понятие неоднозначно трактуется в современном научном и политическом мире. Так, например, В.Е. Чиркин указывает на то, что термин «федерация» за последние годы становится достаточно размытым. (См. В.Е. Чиркин «Государственная власть субъекта федерации»- Государство и право. – 2000. — № 10. – с.6). Он справедливо выступает за более строгое его определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.

Как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «федерация – это не некая частичная сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков федерализма, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому разного рода «полуфедерации», «квазифедерации», «государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью» (См.: Э.В. Тадевосян «К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации» – Государство и право. – 2002. – № 3. – с. 17).

Главное в понятии федерации – это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей, и суть федерации – в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.

Что касается понятия «федерализм», то следует отметить, что довольно часто его отождествляют с понятием «федерация». Однако в последнее время в научной литературе все больше пробивает себе дорогу мнение о необходимости разведения этих понятий, их более четкого определения и выявления соотношения между ними. Потребность в таком разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять: во-первых, федерацию как реально существующую форму политико-территориальной организации государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, устремлениями, доктринами и прочим; во-вторых, уже сложившуюся федерацию и такое переходное состояние государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки. Проще говоря, развивается по пути федерализации.

Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация – это форма государства, а федерализм – это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства. (См., например, Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998). Федерализм – это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. Так, в той мере, в какой в Испании и Италии выявляются или усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами, хотя они и являются унитарными государствами.

Возникновение федеративных государств обусловлено различными причинами, и прежде всего особенностями исторического развития той или иной страны. Например, США как классическая федерация создавалась на основах межгосударственного союза, укрепления и развития союза отдельных штатов. Если же говорить о федерации в Германии, то здесь такая форма территориального устройства скорее была навязана в 1949 году оккупационной администрацией, без учета многих факторов существовавшей ранее территориальной организации этой страны. В связи с этим, как подчеркивает В.Н.Шаповал, «…существует определенная закономерность: там, где федерация не имеет союзного характера, а создавалась по инициативе уже существующих центральных властных структур, вновь созданное сложное государство имело искусственный характер. Это объективно сказывалось на механизме разделения компетенции между центром и субъектами, и прежде всего на объеме соответствующих полномочий не в пользу последних» (Актульні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року, с.99).

Таким образом, основным и главным вопросом федеративной формы территориальной организации государства является распределение компетенции между государством в целом (федерацией) и его субъектами (политико-территориальными единицами). В зависимости от его решения в каждом конкретном федеративном государстве определяется баланс власти в территориальном аспекте. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые складываются из таких элементов: исключительной компетенции федерации; исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени децентрализации федерации.

Федеративные государства по определению более демократичные, чем унитарные государства, что проявляется, прежде всего, в децентрализации власти, ее распределении между центром и субъектами федерации. Хотя полностью это можно утверждать лишь по отношению к действительным федерациям, в которых и субъекты федерации организацию власти внутри себя строят на основе децентрализации власти.

На раннем этапе развития федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое отражение в Конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от реальной жизни. Другая модель федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества и получила название кооперативного федерализма.

Таким образом, суть федерации заключается в решении проблемы разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов (см.: 9, с.17-18).

Федеративное государство характеризуется тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строится на основе конституционного распределения между ними прежде всего законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях, и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл – Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение данного решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.

Следующей чертой федеративного государства является наделение субъектов союза учредительной властью. Они, следовательно, имеют право принимать свою конституцию, которая, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В основном законе ФРГ (ст. 28) утверждается: «конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона» (См.: Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1996, с. 165).

Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяется только на территорию субъекта федерации и должно соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.

Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что федерация – это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него, имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Ирландии, Австрии, в состав которых входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.

Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная.

Следует обратить внимание на то, что по числу субъектов федерации отличаются друг от друга, причем это число не зависит от размера территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США – 50, Австралии – 6, Индии – 25, причем по площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Рол – Айленд (1055 кв. миль). Различны штаты и по количеству населения, например, штат Калифорния – 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков. И федеративное устройство в США симметрично;

б) размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами.

Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:

— исключительная федеральная компетенция;

— исключительная компетенция субъектов федерации;

— конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;

— остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.

От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетания вышеперечисленных видов распределения компетенции между государством и его субъектами.

Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так, например, все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и многие другие союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:

— проведение внешней политики государства;

— оборона страны;

— руководство вооруженными силами;

— объявление войны и заключение мира;

— регулирование таможенных отношений;

— кредитно-денежная и банковская система;

— наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);

— союзное гражданство и основные права человека;

— сбор важнейших налогов и сборов;

— организация федеральных государственных органов и др.

Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.

В. Е. Чиркин отмечает: «При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами» (См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999, с. 171).

Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в этой сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США, Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.

Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.

Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования – милицию (национальную) гвардию, но использовать они ее могут только в правоохранительных целях. В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены – Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Необходимо также отметить, что конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а конституции Австрии). Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль за соблюдением их соответствующими субъектами федерации;

в) организация публичной власти в субъектах федерации.

Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями субъектов союза (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью для федеративных государств является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.

Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики) имеют, как правило, свой законодательный орган, избираемый населением соответствующего субъекта федерации, который может быть как однопалатным, так и двухпалатным. Однопалатные парламенты всех субъектов федерации формируются, например, в Австрии, Венесуэле, Мексике, Швейцарии. В ФРГ все земельные парламенты – ландтаги, кроме Баварии, также однопалатные. В США однопалатный законодательный орган существует только в штате Небраска, а в остальных 49 штатах образованы двухпалатные законодательные органы. В Индии двухпалатная структура действует в пяти штатах из двадцати двух.

Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран (США, ФРГ, Канада) субъекты федерации (штаты, земли, провинции) сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичны тем же, что и в федеральных парламентах.

Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании, однако в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом. Так, в США главу исполнительной власти (губернатора) население штата избирает прямыми выборами (в штате Миссисипи он избирается выборщиками), и его отношения с законодательным органом строятся по типу отношений президента с конгрессом.

В Канаде, Индии, ФРГ, Австралии исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.

В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

ТО, ЧТО УЖЕ НЕ УСТРАИВАЕТ

Унитарные государства характеризуются тем, что их территория делится на административно-территориальные единицы, статус которых определяется главным образом актами текущего законодательства центральной власти, а не конституциями. В рамках страны ни одна административно-территориальная единица не наделяется правом законодательствовать. В унитарном государстве единый и общий для всей страны законодательный орган, единые исполнительные и судебные органы, единая система законодательства, общая для всех административно-территориальных единиц кредитная и налоговая политика; первичным монопольным правом налогообложения обладает государство в целом, а не отдельные территориальные образования. Взимание местных налогов, как правило, допускается с санкции государства.

Однако необходимо заметить, что и такая форма территориальной организации государства предполагает определенную систему взаимоотношений центральной власти и власти, организованной в административно-территориальных единицах, разграничение их компетенции. В зависимости от того, как законодательно и фактически строятся эти взаимоотношения, унитарные государства могут быть централизованными, децентрализованными и относительно децентрализованными.

Для централизованных унитарных государств характерным является то, что управление составными территориальными частями государства осуществляется центральными органами власти. В таких государствах во все звенья административно-территориального устройства, включая и общинное звено, назначаются центральной властью чиновники для управления ими или же такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом.

В децентрализованных унитарных государствах существует распределение полномочий между центральной властью и властью в административно-территориальных единицах высшего уровня (регионы, области, районы и т.п.), что сближает такие государства с федерацией. В таких унитарных государствах нет назначенных в административно–территориальные единицы представителей центральной власти, обладающих общей компетенцией по управлению ими. Так, например, Итальянская Республика – государство со всеми признаками унитаризма, но при этом область может издавать законодательные нормы по 18 позициям, если они не противоречат национальным интересам и интересам других областей.1

Область имеет свой устав, в котором содержатся нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Области имеют также децентрализованную структуру публичной власти.

Однако такие государства «… не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью».2

Относительно децентрализованное унитарное государство имеет признаки централизации и децентрализации. В высших звеньях административно-территориального деления такого государства или, как принято говорить, в искусственных административно-территориальных единицах (область, край, район и т.п.) есть два органа власти, один из которых – назначенный сверху представитель центральной власти (префект, комиссар, председатель государственной администрации и т.п.), а другой избирается населением (совет) – орган местного самоуправления, имеющий свои исполнительные органы. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением (в отдельных государствах мэр может избираться и непосредственно населением).

Следует отметить, что выделенные выше разновидности унитарных государств могут иметь в каждом конкретном государстве свои особенности в зависимости от исторических, социально-экономических, политических условий, обычаев и традиций. Развитие человеческого общества и государств показывает, что система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями развивается в сложных условиях, с поворотами и зигзагами, с присущими им противоречиями. Многочисленные реформы этих систем свидетельствуют о том, что этого не избежала ни одна страна. Однако здесь прослеживается доминирующая тенденция децентрализации и деконцентрации государственной власти.

В ряде государств в том или ином виде существуют автономные образования, которым предоставляются более широкие права и свободы по сравнению с другими территориальными единицами государства. В настоящее время интерес к вопросам автономии обусловлен тем, что в правовой доктрине многих стран автономия рассматривается как одна из форм децентрализации власти, как способ разделения по вертикали полномочий между центром и нижестоящими уровнями. Обычно автономии создаются в унитарных государствах, ряд территориальных образований которых обладает существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями.

Автономные образования, несмотря на свою специфику, могут иметь общие черты, которые заключаются в порядке их формирования. В таких странах, например, как Дания и Финляндия, автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие как представители центральной власти, так и представители автономий, что дало возможность согласовать спорные моменты на начальной стадии. Автономии этих стран являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

В Португалии принимались во внимание иные критерии: предоставление статуса автономии островам Азорского архипелага и Мадейре определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными положениями жизни населения. Институциональным актом автономной области является устав, который вырабатывается ассамблеей области. Окончательное решение в отношении устава области принимается общенациональным парламентом.

Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях. Здесь можно отметить и контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида, регламентированных ст.278 и 279 конституции Португальской Республики.1 В Португалии и суды общей компетенции наделены конституционной правосубъектностью.

В Италии и Испании было принято оригинальное решение территориальной организации государства. Оно заключается в том, что в них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автономизации охватил всю страну. Так, в конституции Итальянской Республики предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым предоставляется статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в тех районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера). В конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом – в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано. Институциональными актами автономных образований как в Италии, так и в Испании являются уставы, которые регулируют вопросы их внутренней организации. В Италии уставы областей разрабатываются и принимаются областными советами. Однако они подлежат утверждению парламентом Италии – последний может либо утвердить его, либо вернуть его областному совету для повторного рассмотрения.

В Испании уставы региональных объединений подлежат одобрению генеральными кортесами (парламентом). Пересмотр уставов может осуществляться не ранее чем через пять лет.

Ключевым положением уставов как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных формирований.

Предоставление автономиям широких полномочий государством не означает невмешательства центральной власти государства. Так, например, в Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара, который руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных структур области. Но несмотря на предоставление широких полномочий автономиям в том или ином государстве, их объем все же значительно меньше, чем у субъектов федерации.

В зависимости от объема прав, которые предоставлены органам автономных образований, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также у нее есть право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в административно-территориальных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего статус данной формы автономии.

В мире сейчас 200 государств, и каждое имеет свое внутреннее территориальное деление, за исключением совсем малых государств, но в целом это деление может быть политико-территориальным или же административно-территориальным. Поэтому выделяют две основные формы территориальной организации государства: федеративную и унитарную.

А ЧТО МЫ ИМЕЕМ?

Формирование территории современной Украины продолжалось в течение длительного исторического периода. При этом различные ее регионы входили в состав разных государств, в которых была своя организация государственной власти и своя система взаимоотношений между центральной и местными властями. Этот вопрос довольно подробно изложен в сборнике «Адмiнiстративно-територiальний устрiй України. Icторiя та сучаснiсть. Пiд загальною редакцiєю В.Г.Яцуби. – Київ, 2002 — с.7-57».

В решении вопроса о территориальной организации Украины, как отмечают А.Данильчук и А.Захарчук, еще в начале ХХ столетия четко наметились два направления конституционно-правовой мысли: народническо-федеративное, с которой был связан М.Грушевский, имевшее истоки, прежде всего, в теории федерализма Н.Драгоманова, и национал - государственное, разработанное в Западной Украине И. Франко, развитое в Восточной Украине М. Михновским (см.: Данильчук О.Ю., Захарчук А.С. Українська Центральна Рада і традиції державно-територіального устрою України: теоретико-правовий і практичний аспекти //Парламентська реформа: теорія та практика. Київ: Парламентське вид-во, 2001. — с.108).

В концепции федерализма украинская политическая мысль дореволюционного периода пыталась найти компромисс между национальными и имперскими интересами. Украинские мыслители и политики связывали перспективы национального самоопределения с демократизацией и децентрализацией России. Свою конечную цель они видели в превращении Российской империи в содружество свободных и равноправных народов, в системе которого Украина имела бы не только право на культурное развитие, но и на политическое самоуправление. По этому поводу известный украинский историк, политолог, общественный деятель Михаил Драгоманов писал: «Независимость данной страны и нации может быть достигнута или ее полным выделением в отдельное государство, или обеспечением ее самоуправлением без такого отделения» (См.:Драгоманов М.П. Историческая Польша и великорусская демократия. Собрание политических сочинений. – Париж, 1905. — Т.1. – с. 253). Сам М. Драгоманов отдавал преимущество второму варианту. Следует отметить, что в его понимании федерализм означал не отказ от национальной независимости, а только целесообразную форму ее осуществления.

Всемирно известный украинский историк и государственный деятель М. Грушевский национальные устремления украинского народа сформулировал следующим образом: «Верные заветам украинского национального освободительного движения, выдвинувшего федеративный принцип как основание будущего устроения отношений политических и национальных и неизменно проводившего его, начиная с т.н. Кирилло-Мефодиевского братства, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни…» (см.: Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. – СПб, 1907. – с.88).

Не ограничиваясь общей формулой, М. Грушевский конкретно разъяснял взаимоотношения центра и местных органов власти: «Представив центральным органом нормирование общих оснований государственного и общественного строя, распоряжение средствами, необходимыми для содержания органов центрального и общеимперского провинциального управления, а также и в тех отраслях, которые в интересах государственного союза и лучшей организации останутся в ведении общеимперских министерств, равно как и управление в этих сферах, – общеимперская конституция должна оставить органам местным широкую область устройства и нормирования местных отношений с правом законодательной и всякой инициативы по отношению к органам центральным..» (см.:там же, с. 91). М. Грушевский, полагая, что «украинская республика в конечном счете будет федерацией земель – соединенными штатами Украины», также отмечал: «Будет ли Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Всякое навязывание громадам механической унитарности принудительных связей будет большой ошибкой, которая вызовет только отпор, реакцию, центробежность, или же даст основание для новых усобиц» (См.: Грушевський. Хто такі українці і чого вони хочуть. – Київ, 1991. – с. 230-232). Для современной Украины достаточно актуальна и следующая его мысль: «Нужно немедля вступить на путь создания таких условий, которые дали бы возможность нестесняемого существования и развития национальным и областным составным частям государства, которые превратили бы камеры предварительного заключения в свободные квартиры, в которых члены государственного союза чувствовали бы себя полноправными и свободными жильцами, а не подневольными узниками. Путь к этому один – широкое проведение принципа национально-территориальной и областной автономии и обеспечение национальных прав всех народностей на их территории и вне ее. И в проведении этих принципов залог сохранения единства России». (Грушевсий М. «Освобождение России и украинский вопрос». – СПб, 1907. – с. 87). Эта идея М.Грушевского, на наш взгляд, может иметь большое значение и для сохранения единства Украины в создавшейся политической ситуации последних месяцев 2004 года.

Одним из важных политических и теоретических источников проблемы территориальной организации украинского государства являются и Универсалы Центральной Рады. Так, например, в первом Универсале содержались требования Центральной Рады к российскому правительству о предоставлении автономии Украины. Авторы Универсала высказывали надежду на то, что неукраинские народы, которые проживают на территории Украины, будут вместе с украинцами строить украинскую автономию. (См.: Універсал Української Центральної Ради до українського народу, на Україні й поза Україною сущого //Конституційні акти України 1917 – 1920 рр. Невідомі Конституції України. – К., 1992. – с. 58-59). Таким образом, Центральная Рада признавала возможность государственно-территориального устройства Украины с национально-территориальным признаком.

Третий Универсал провозглашал Украину Народной Республикой, поделенной на национально-персональные автономии, в составе Российской Федерации. В Четвертом Универсале утверждалось, что в самостийной Украинской Народной Республике все нации пользуются правом национально-персональной автономии. (См. 1У Універсал Української Центральної Ради // Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. – К., 1993. – с. 78). Таким образом, Универсал закреплял необходимость установления государственно – территориального устройства Украины также по национально-территориальному признаку.

Приведенные положения свидетельствуют о том, что и в 17-18 годы ХХ века идея федерализма была ведущей в Украине, и в частности у лидеров Центральной Рады, в преданности которых идеям украинской государственности вряд ли сомневаются самые крайние радикалы современности. Они, выступая за реальное местное самоуправление, сознательно использовали традиционную для украинской политической мысли модель, а именно идею федерализма, который был наиболее целесообразной системой управления в условиях большой территории.

Конституция УНР также определила принципы ее государственно-территориального устройства, основу которого составляли земли, волости и громады (ст. 5). Отношения их с государством были определены следующим образом: «Не нарушая единство своей власти, УНР наделяет свои земли широкими правами самоуправления, придерживаясь принципа децентрализации» (См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. – К., 1993. – с. 79).

Кроме этой общей нормы, в Конституцию УНР вошли две статьи, которые устанавливали отношения самоуправления с государственной администрацией. Так, в соответствии со статьей 26 советам и управам громад, волостей и земель «принадлежит единая непосредственная власть: министры УНР только контролируют их деятельность непосредственно и через назначенных ими представителей, не вмешиваясь в дела, которые присущи советам и управам, а всякие споры по этим делам решает Суд Украинской Народной Республики» (см.: там же, с.80).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что идеи федерализма в Украине не являются порождением современной ситуации, как хотят представить некоторые политические деятели. В действительности это продолжение тех традиций, истоки которых мы находим в научных трудах и политических документах конца XIX, начала XX столетия, в том периоде, когда прогрессивные представители украинского народа боролись за независимость и единство Украины. Установление советской власти и образование СССР определили роль и место Украины как субъекта федерации с унитарным территориальным устройством.

После провозглашения независимости проблема территориальной организации украинского государства становится предметом острых дискуссий в среде политиков, ученых, практиков – управленцев различного уровня. Достаточно вспомнить начало 90-х годов прошлого столетия, когда обсуждались различные проекты будущей Конституции Украины и вопрос о системе административно-территориального устройства был одним из главных.

На Всеукраинский референдум 1 декабря 1991 года был вынесен один вопрос: «Поддерживаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?», на который абсолютное большинство граждан Украины дало положительный ответ. Вопроса о территориальном устройстве не было. Однако в этот же день мы избирали первого Президента Украины, и кандидаты на этот пост в своих программах давали на него ответ. Так, например Л.Кравчук, Л. Лукьяненко заявляли о необходимости унитарной формы территориальной организации Украины, в то время как В. Гринев и В. Чорновил предлагали образование украинской федерации.

В ноябре 1992 года Администрация Президента Украины, Верховная Рада Украины, Академия наук Украины и ряд других учреждений и организаций провели научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы управления территориями в Украине», на которой определились два основных подхода к будущей форме территориальной организации Украины. Одни участники конференции отстаивали и обосновывали необходимость федеративного устройства, другие – унитарного. При этом проявились разнобой в понимании самой сущности территориальной организации государства и неоднозначное толкование связанных с этим ключевых понятий: политико-территориальное устройство, административно-территориальное устройство, населенный пункт и т.п. Это во-первых. Во-вторых, не было единого мнения и по вопросу о выборе критериев, положенных в основу будущей территориальной организации украинского государства. В-третьих, главные разногласия проявились при решении проблемы организации власти в территориальных образованиях, определении их правового статуса, уровней территориального деления, системы взаимоотношений между центром и частями государства.

Так, например, Л.М.Кравчук, опираясь на мировой опыт и объективные условия становления украинской государственности, предложил сохранить то территориальное устройство, которое нам досталось в наследство от бывшего СССР,– унитарное государство, но преобразованное в унитарно-децентрализованный тип территориальной организации (см.: Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року.— с. 6). М.Орзых также обосновывал единственно возможный для обеспечения оптимального управления территориями Украины вариант: «… унитарное конституционно-децентрализованное государство». (См.: там же, с. 29)

И.С.Плющ идею децентрализации государственной власти развил до установления федеративного государства, в котором на уровне областей должны быть «органы государственной законодательной и исполнительной власти с четко определенными законодательными и исполнительными функциями» (там же, с.25).

Радикальные изменения существующей территориальной организации украинского государства предложил Ю.Г.Бурых, считая необходимым укрупнение существующих областей, объединяя ряд из них в края, регионы, земли, поддерживая федеративно-земельный принцип государственного устройства Украины (там же, с.60).

В проектах Конституции Украины также предлагались различные варианты территориального устройства Украины — от унитарного до федеративно-земельного. При их обсуждении, например, специалист по конституционному праву из Германии Клаус Абмайер отметил: «Федерализм – это способ разделить власть государства, усилить демократию и обеспечить гражданину личную свободу. Мы убеждены в преимуществах такого устройства, но не считаем, что его должны иметь все страны мира» (Міжнародний симпозіум “Конституція незалежної України” 3-5 липня 1992 року /Під загальною ред. С. Головатого. – К.: Укр.правн. фунд, 1992. – с. 259). Марко Орзых также подчеркнул, что все его симпатии на стороне федерации. (См.: там же, с. 266).

Конституция Украины 1996 года закрепила основы системы административно-территориального устройства Украины, определила важнейшие принципы ее построения и конкретные элементы: Автономная Республика Крым, 24 области, районы, города, районы в городах, поселки и села, специальный статус имеют города Киев и Севастополь. В Украине область, как и Автономная Республика Крым, города Киев и Севастополь, – это верхний уровень административно-территориального устройства. Второй уровень включает в себя районы и третий – села, поселки, города, районы в городах (Конституция Украины, ст.133).

Однако Конституция Украины не решила многие вопросы территориальной организации государства и поставила не точку в дискуссиях по этому вопросу, а скорее, многоточие, отсылая нас к закону. Например, Конституция Украины не содержит конкретные определения административно-территориальных единиц ни одного уровня. Скажем, на вопросы о том, что такое область, по каким критериям определялось количество областей, каков их правовой статус и т.п., вряд ли кто ответит даже из авторитетных политиков, а возможно, и из специалистов в этой сфере. Конституция Украины отсылает нас к соответствующему закону. Однако закон об административно-территориальном устройстве в Украине до настоящего времени так и не принят. Ответы на эти вопросы важны для развития Украины, для построения эффективной системы управления социально-экономическими, политическими, культурными процессами. Не замечать их или делать вид, что их не существует, значит, смириться со старой централизованной системой организации публичной власти в Украине, которая все больше и больше раскрывает свою несостоятельность.

Практика государственного строительства, реального функционирования системы государственного управления и местного самоуправления в Украине очень ярко высветила тот факт, что существующая конституционная модель территориальной организации не соответствует новым задачам, которые необходимо решать на пути движения Украины в Европейское сообщество. Сколько бы мы ни говорили о своем стремлении стать в один ряд с развитыми странами Европейского Союза, ничего при этом не меняя, нас вряд ли будут воспринимать серьезно европейские страны. Необходимы кардинальные изменения не только на словах, но и на деле. Это касается и решения проблемы территориального устройства и территориальной организации публичной власти в Украине.

На протяжении всех лет независимости Украины ассоциации органов местного самоуправления, их лидеры неоднократно вносили предложения в парламент Украины, Президенту Украины об изменении существующей организации государственной власти в направлении ее децентрализации, которая предполагает, прежде всего, усиление роли местного самоуправления в решении многих проблем нашего общества. Действуя в рамках Конституции и законов Украины, они не только предлагали, но и пытались воплотить в жизнь идею децентрализованной системы власти в Украине, идею развитого местного самоуправления, соответствующего европейским стандартам. Однако самое большее, на что были способны высшие органы власти, – это принять наши предложения к сведению. О таком отношении к мощному потенциалу местного самоуправления и его органов свидетельствуют и те проекты политической реформы, которые внесены на рассмотрение в Верховную Раду Украины и сегодня уже проголосованы на ее пленарном заседании. В них, по существу, не нашлось места муниципальной власти. И это не случайно. Как показали сегодняшние события, эту власть и сейчас пытаются не замечать, отстранить от активного участия в принятии решений жизненно важных проблем. Все средства информации транслировали и комментировали только то, что происходит в Киеве, совершенно забыв о регионах Украины. Разве они этого заслужили? А ведь это десятки тысяч депутатов местных Советов, которых хотят сделать пешками в политической игре. Такое пренебрежительное отношение центра к органам местного самоуправления, естественно, вызвало протест, который и был высказан в Северодонецке на первом съезде депутатов местных Советов, представляющих территориальные громады абсолютного большинства регионов. Нас услышала наконец не только центральная власть, но и вся Украина. Однако, не увидев сути решений этого съезда, а вернее, не захотев увидеть ее, оппоненты, так называемая «оппозиция», объединившись, как это ни парадоксально, с действующей центральной властью, обрушили поток лжи и дезинформации на граждан Украины, используя недобросовестность ряда журналистов, лицемерие отдельных политиков. Участников съезда обвинили в сепаратизме и даже в посягательстве на территориальную целостность Украины.

Почему они так отреагировали на образование Межрегионального союза органов местного самоуправления? Потому что они увидели для себя опасность новой децентрализованной системы государственного управления, в которой важную роль будет играть местное самоуправление, регионы Украины. Для нас это одно из важнейших условий развития украинского государства. Однако чтобы эта новая система организации публичной власти в Украине стала реальной, необходимо внести соответствующие изменения в Конституцию Украины, а затем в законодательство Украины, внедряя принципы децентрализации территориальной организации государства и возможного движения Украины к федеративному устройству.

Вспомним, что существует два основных пути образования федераций. Одним из таких путей является объединение в союз нескольких самостоятельных, независимых государств и создание нового, единого и территориально целостного государства. При этом государства, образующие федерацию, теряют свой суверенитет, независимость и становятся крупными политико-территориальными единицами – субъектами федерации. Таким образом через конфедерацию (союз независимых государств с сохранением их суверенитета) были образованы Соединенные Штаты Америки как классическое федеративное государство с широкими правами штатов и конституционным распределением полномочий между ними и центром. Это своеобразное объединение штатов в единое целое.

В силу объективно сложившихся исторических условий таким путем Украина не может быть трансформирована в федерацию. Так сложилось исторически, что после распада СССР в результате борьбы украинского народа Украина стала независимым, единым, целостным государством со своей неотчуждаемой территорией, границы которой закреплены в Конституции и законодательстве Украины и признаны мировым сообществом. Поэтому необходимо исходить из того территориального устройства, которое закреплено в Конституции Украины, реформируя его. Движение к федерации у нас возможно только через Всеукраинский референдум, исключительно которым и решаются вопросы об изменении территории Украины (Конституция Украины, ст. 73).

Здесь возможно несколько вариантов. Один из них – это внесение соответствующих изменений в Конституцию Украины, принятие законов Украины с соблюдением всех процессуальных норм права, проведение децентрализации унитарного государства, укрепление и развитие регионального самоуправления, перераспределение властных полномочий между центром и территориальными единицами в пользу регионов. Только после этого возможна их трансформация в субъекты федерации. Для этого необходимо тщательное изучение данной проблемы, ее научное обоснование. Такой вариант избран в Итальянской Республике, которая, будучи децентрализованным унитарным государством, уже сегодня законодательно намерена перейти к федеративному устройству.

Возможен и второй вариант, когда будет инициирован Всеукраинский референдум, на котором принимается решение о внесении таких изменений в Конституцию Украины, которые устанавливают федеративное устройство нашего государства. Этот вариант в современных условиях вряд ли можно считать наиболее приемлемым.

Поэтом необходимо направить все усилия на подготовку реформы административно-территориального устройства Украины, создание четкой и ясной программы децентрализации государственной власти.

ИМЕЕМ ПРАВО!

Выделенные и проанализированные нами формы территориальной организации государства, их различные модификации свидетельствуют о многообразии и специфике развития существующих в мире государств. Ни одна из этих форм не функционирует в чистом виде и в каждой конкретной стране проявляется по-особому. В связи с этим и в Украине форма территориальной организации власти не может устанавливаться без учета специфики становления и развития нашей государственности, национального состава, исторических и культурных традиций, особенностей формирования и потенциала регионов Украины.

Сама жизнь сегодня диктует необходимость изменений в территориальной организации нашего государства, внедрение той оптимальной и эффективной модели, которые существуют в европейских государствах. Главным их признаком является децентрализация государственной власти с широкими правами регионов и местного самоуправления. Именно по такому пути идут страны Европейского Союза, которые добились существенных результатов для своих граждан. Тем самым они доказали, что федерации и децентрализованные унитарные государства – это самые эффективные формы территориального устройства.

Еще в 1992 году И.С. Плющ, который в то время был председателем Верховной Рады Украины, отвечая на вопрос: «Не бросаемся ли мы в крайности, предлагая децентрализацию государственной власти и отказываясь от старого привычного влияния центра на местные структуры?», уверенно сказал: «Нет». По его мнению, «…за центральными органами сохраняются общее законодательное регулирование общественных отношений, формирование и реализация финансовой и налоговой политики, внедрение механизма конституционного и судебного контроля» (см.: Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року. — с. 25). Сегодня, когда с самых высоких трибун в нашей стране говорят о том, что Украина прошла серьезный путь в строительстве демократического государства и добилась изрядных успехов, И.С. Плюща за такие высказывания, пожалуй, обвинили бы в сепаратизме. И уже есть те, кто готов назвать разделяющих его точку зрения «врагами народа» и принять к ним «самые строгие меры». Впрочем, это как раз не свидетельство состояния демократии в обществе, а, скорее, подтверждение простого факта: для определенных кругов, добившихся политической власти и сколотивших изрядные капиталы на тех процессах в национальной экономике, которые еще ждут искренней оценки, сама эта власть – и источник наживы, и самоценность. За это они и бьются в полную силу, обвиняя других во всех смертных грехах только за то, что люди хотят жить свободно и не гнуть шею перед «вышеставшими». И чем жестче будет централизация властных полномочий в Киеве , тем легче этой клике будет навязывать свою волю регионам. Другое дело, что регионы сегодня уже не те, что были даже полгода назад. Они осознали и свои перспективы при нынешнем государственном устройстве, больше граничащем с произволом и авторитаризмом, чем имеющем отношение к подлинной демократии, и свои истинные цели. И вряд ли хоть угрозами, хоть прямыми действиями удастся «всех загнать в стойло» или опутать колючей проволокой. Уж слишком большая часть Украины окажется за ней. И очень может быть, что «зоной» станут не те области, что говорят о федерализме, как о верном пути развития страны, на благо которой они и работают, а то, что останется – чиновничьи кабинеты, столь милые сердцу их обитателей.

К сожалению, политическая реформа, которая по существу уже началась с принятием Верховной Радой Украины пакета соответствующих законов, в том числе и закона № 4180 о внесении изменений в Конституцию Украины, не решает проблему децентрализации, а способствует лишь перераспределению властных полномочий между высшими органами государства и не затрагивает расширение полномочий и прав регионов, местного самоуправления. Однако само понимание этого и открытое обсуждение в обществе – уже свидетельство того, что неизменным сегодняшнее положение дел останется ненадолго. Время перемен пришло, мы сами разбудили гражданское самосознание населения и доказали людям: политическая активность есть неотъемлемая часть достойной жизни и достатка. Вряд ли удастся им сегодня доказать обратное...

Желает того центральная власть или нет, но стране необходима эффективная децентрализованная территориальная организация украинского государства, которая позволит избежать тех негативных явлений в развитии нашего общества, с которы�